30 septembre, 2007

 

Blocher: le complot

1 Examen du fonctionnement des autorités de poursuite pénale de la Confédération
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 5 septembre 2007

2 Condensé

Les autorités de poursuite pénale de la Confédération, et plus particulièrement le Ministère public de la Confédération, ont été soumis à quatre enquêtes en 2006. La Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), qui a également suivi le développement des autorités de poursuite pénale au cours de ces cinq dernières années,a examiné les motifs, la réalisation et les résultats de ces quatre enquêtes. La coopération entre le DFJP (Chef: Christoph Blocher) et la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral en leur qualité d’autorité de surveillance respectivement administrative et judicaire du MPC et des questions autour de la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) en été 2006 ont gagné en importance au fur et à mesure de l’avancement de l’examen. En raison de la persistance des critiques publiques portant sur le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans l’affaire de l’utilisation de Ramos en tant que personne de confiance, la CdG-N s’est également penchée de manière approfondie sur les différentes questions qui se sont posées à cet égard.

Les quatre rapports d’enquête

1. Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral (non publié) du 14 juillet 2006 porte sur le nombre restreint d’actes d’accusation transmis jusque-là par le Ministère public de la Confédération au Tribunal pénal fédéral (section 2.1). Avant de procéder à l’enquête, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a demandé que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) le charge également de tirer au clair certains aspects relevant de la surveillance administrative et d’en faire rapport au département. Dans une information préalable adressée au DFPJ, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a souligné, sans fondement objectif, les lacunes soi-disant dramatiques en matière de conduite d’un
Ministère public de la Confédération qui n’utilise pas les ressources dont il dispose à bon escient. Au moment des faits, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) était en train d’examiner les solutions permettant d’écarter le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) de son poste. Cette information préalable a anticipé la décision de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et lui a porté préjudice. Dans ses conclusions, le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » reproche au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) le fait de n’être pas suffisamment bien informé des affaires du Ministère public qu’il dirige ainsi que ses lacunes en matière de conduite et lui fait porter la plus grande part de la responsabilité du nombre « manifestement insuffisant » d’actes d’accusation transmis au Tribunal pénal fédéral. Se référant aux résultats de son examen, la CdG-N constate que le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » émet des jugements sur des aspects relevant du Projet d’efficacité et de la conduite qui n’entrent pas dans le champ de compétence de la surveillance judiciaire, mais dans celui de la surveillance administrative. Ce faisant, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) s’est substituée à l’autorité de surveillance administrative sans base légale et a outrepassé ses compétences. Force est par ailleurs de constater que le rapport d’enquête n’a pas révélé d’élément objectif justifiant les griefs formulés à l’encontre de la personne du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). La CdG-N constate en outre que les voies de droit, notamment le droit d’être entendu, n’ont pas été respectées lors de l’enquête. Elle ne peut pas tirer de conclusions suffisantes sur le fonctionnement du Ministère public de la Confédération en raison des lacunes procédurales et matérielles qui grèvent les résultats du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation ». La CdG-N relève enfin que les conclusions des rapports « Lüthi » et « Uster » (sections 2.3 et 2.4) sont en contradiction avec celles du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation ».

Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral (non publié jusqu’ici) du 18 septembre 2006 porte sur la question de la licéité de l’utilisation par la Police judiciaire fédérale (PJF) de Ramos en tant que personne de confiance (section 2.2). A la suite, d’une part, d’un article publié le 1er juin 2006 par la Weltwoche qui formulait de graves accusation à l’encontre du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) concernant le recours à l’ancien trafiquant de drogue colombien Ramos et son rôle dans la procédure pénale contre le banquier privé H. et, d’autre part, de l’accord entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) qui sont convenus, le 5 juin 2006, de procéder à un examen extraordinaire de l’activité du Ministère public de la Confédération dans le cadre de leur fonction de surveillance administrative et judiciaire, les juges au Tribunal pénal fédéral Bernard Bertossa et Andreas J. Keller ont été chargés de procéder à une enquête. Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos », dont de larges extraits sont reproduits dans le présent rapport, parvient à la conclusion que la PJF et le Ministère public de la Confédération n’ont pas transgressé le droit applicable en taisant l’existence de Ramos et en ne faisant aucune mention de son rôle dans les rapports destinés à la procédure. Les informations recueillies par Ramos n’ont été utilisées comme moyens de preuve à charge des prévenus concernés ni dans la cause dirigée contre H. ni dans les autres causes. Le rapport constate en outre que la mission chargeant Ramos de recueillir des informations n’était pas contraire au droit suisse et que rien ne permet d’affirmer que la loi ait été transgressée en l’espèce. Le rapport précise en particulier qu’aucun fait ne permet de déduire que, à la connaissance de la PJF ou du Ministère public de la Confédération, Ramos n’aurait pas respecté l’interdiction de se comporter comme un agent provocateur et qu’il aurait, par son comportement ou par ses actes, décidé un tiers à enfreindre la loi pénale. Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » parvient enfin à la conclusion que le Ministère public de la Confédération n’a pas violé la loi en ouvrant des procédures de recherches sur la base des renseignements fournis par Ramos. La CdG-N s’est en outre attachée à faire la lumière sur un certain nombre de questions supplémentaires concernant, d’une part, les accusations publiées par les médias selon lesquelles Ramos aurait été un agent double à la solde des autorités américaines, ainsi que, d’autre part, le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et les responsabilités du Ministère public de la Confédération et de la PJF dans l’engagement et la conduite de Ramos. En ce qui concerne la présomption selon laquelle Ramos aurait été un agent double durant son séjour en Suisse, les investigations de la CdG-N n’ont livré aucun indice permettant de conclure que celui-ci aurait également travaillé pour les autorités de poursuite pénale américaines ou qu’il aurait agi pour leur compte. A cet égard, la CdG-N a également soumis des documents américains de source anonyme, qu’un conseiller national avait remis au président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et auxquels différents médias ont eu accès, à deux analyses indépendantes l’une de l’autre.

Ces analyses parviennent à la conclusion que les documents concernent des investigations privées effectuées pour le compte d’un donneur d’ordre anonyme impliqué dans la procédure pénale contre H. mais qu’ils ne permettent pas d’étayer l’hypothèse selon laquelle Ramos aurait travaillé pour les autorités de poursuite pénale américaines durant son séjour en Suisse. La CdG-N est étonnée que, en se basant seulement sur ces documents d’origine américaine et de source anonyme, le Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ait ajouté dans le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » la présomption selon laquelle Ramos, pendant son séjour en Suisse, travaillait aussi pour les autorités de poursuite pénale américaines. Le rapport ayant à ce moment-là déjà été adopté, le Ministère public de la Confédération et la PJF n’ont pu donner leur avis ni sur ces documents de source anonyme, ni sur les évaluations auxquelles ils ont donné lieu. Par cette affirmation non vérifiée, le rapport a créé un terrain favorable pour les spéculations relatives à une prétendue duplicité de Ramos. En ce qui concerne le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans l’affaire Ramos, la CdG-N constate que c’est à son initiative que Ramos a été transféré des Etats-Unis afin de servir de personne de confiance à la PJF, mais que cette dernière a assumé seule la responsabilité de sa conduite et de son engagement. La CdG-N ne peut pas juger de l’opportunité de l’engagement de Ramos ; la réponse à cette question dépend en effet du point de vue et des priorités définies en matière de poursuite pénale. D’une manière générale, la CdG-N estime que la marge de manoeuvre relative à l’engagement de personnes de confiance est très large, que l’engagement et le contrôle des personnes de confiance dépassent le cadre d’une simple directive de la PFJ, et partant qu’il y a lieu de créer une base légale formelle qui, d’une part, fasse une distinction claire entre personne de confiance et agent infiltré et, d’autre part, règle clairement les conditions d’engagement et le contrôle de personnes de confiance.

3 . Le but de l’enquête administrative au sein du Ministère public de la Confédération de l’avocat bernois Rolf Lüthi, dont le rapport a été publié le
15 septembre 2006 (rapport « Lüthi », section 2.3), était en particulier d’examiner, dans une première phase, la mise en oeuvre et le mode de travail de la task force Guest de la PJF qui a conduit et encadré Ramos puis, dans une seconde phase, d’apporter des réponses aux questions concernant l’organisation et la conduite du Ministère public de la Confédération. Le rapport « Lüthi » confirme que la PJF a conduit et encadré Ramos conformément à ses propres directives. Il relève également que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a fait la demande à la PJF de faire appel à Ramos en tant que personne de confiance, qu’il a participé à la décision de principe après les vérifications de la PJF et qu’il a mis un procureur à la disposition de la PJF pour lui servir, le cas échéant, de conseil juridique. Le rapport souligne en outre que le Ministère public n’a pas eu d’autre fonction dans le cadre de l’engagement de Ramos et qu’il n’a pas versé d’argent. Il conclut notamment que le développement rapide du Ministère public de la Confédération et de la PJF ainsi que le temps d’arrêt qui a suivi ont provoqué certains problèmes. Le chargé d’enquête a toutefois constaté que, malgré un cadre difficile, le Ministère public de la Confédération fonctionne correctement et que son organisation actuelle lui permet d’assurer ses tâches correctement. Ce rapport d’enquête met également les améliorations potentielles en évidence. 5
4. Dans son appréciation de la situation actuelle, l’analyse de situation ProjEff du
31 août 2006 (rapport « Uster » publié le 29 septembre 2006, section 2.4) parvient
à des conclusions semblables à celles du rapport « Lüthi » et confirme que
les autorités de poursuite pénale de la Confédération fonctionnent correctement
dans le domaine des nouvelles compétences et qu’un travail substantiel a été
fourni dans celui du développement. Le rapport « Uster » propose de poursuivre
le développement en appliquant le modèle dit de la « concentration des forces »
sur la base du budget actuel. Depuis lors, la mise en oeuvre des propositions a
été concrétisée dans le cadre du ProjEff2 et approuvée par le Conseil fédéral.
Ce processus de mise en oeuvre sera achevé d’ici à fin 2007. En ce qui concerne
la limitation des ressources et l’intention d’établir des priorités permettant de
choisir les affaires qui seront traitées, la CdG-N souligne qu’un pilotage des autorités
de poursuite pénale axé uniquement sur la gestion des ressources pourrait
entrer en conflit avec la maxime d’office et le principe de la légalité. La
CdG-N invite le Tribunal pénal fédéral à accorder une priorité élevée à la réduction
des affaires en suspens auprès de l’Office fédéral des juges d’instruction
et attend du Conseil fédéral qu’il veille à ce que les autorités de poursuite pénale
soient en mesure de remplir leur mission avec la diligence nécessaire dans
les domaines soumis à la compétence obligatoire de la Confédération. La CdGN
assurera le suivi de la mise en oeuvre du ProjEff2.
Les circonstances de la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
Dans le présent rapport, la CdG-N rend publiques les circonstances qui ont conduit
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) à donner sa démission le 5 juillet 2006
(section 3). L’importante documentation examinée par la CdG-N permet de conclure
que la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’a pas eu lieu de son
plein gré. En novembre 2004, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a infligé un premier blâme écrit au
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) en relation avec l’affaire Achraf (le procureur
général de la Confédération avait laissé son porte-parole participer à un point
de presse alors que le chef du département s’y était opposé) et l’a menacé de licenciement
en cas de récidive. Trois jours après le week-end de Pentecôte 2006, weekend
durant lequel le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal
pénal fédéral sont convenus, à la suite des accusations publiées par la Weltwoche
au sujet de l’utilisation de Ramos, de procéder à un examen extraordinaire de
l’activité du Ministère public dans leurs domaines de compétence respectifs, le chef
du département a signifié au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) qu’il considérait
qu’il lui était devenu impossible de continuer de travailler avec lui et qu’il entendait
mettre fin à ses rapports de travail. Là-dessus, il a infligé au procureur général
de la Confédération un blâme et une sévère réprimande pour refus d’informer,
injoignabilité, refus de dialoguer et attitude déloyale, assortis d’une menace de résiliation
des rapports de travail et lui a donné une instruction lui interdisant
d’organiser des conférences de presse sans avoir auparavant consulté le département.
Il ressort du dossier personnel du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), que le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) était à ce moment-là en train d’étudier la question de la résiliation des rapports
de travail et qu’il était conscient qu’aucun motif ne pouvait être retenu contre
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Par la suite, le département a également
entrepris la négociation d’une convention et d’une indemnité de départ avec
l’avocat du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Les documents consultés par la
6
CdG-N indiquent que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a pas informé le Conseil fédéral au sujet
des blâmes infligés au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et aux menaces de licenciement.
La CdG-N parvient à la conclusion que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a mis fin aux rapports de
travail du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) au moyen d’une convention, sans
motif au sens de la loi sur le personnel. L’indemnité de départ versée au procureur
général l’a été sans base légale correspondante. Eu égard à l’indépendance du procureur
général de la Confédération, ces modalités posent problème du point de vue
des principes régissant un Etat de droit. Par sa manière d’agir envers le procureur
général de la Confédération, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a contourné le Conseil fédéral qui, en
sa qualité d’organe de nomination, est seul compétent pour résilier les rapports de
travail du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Il a outrepassé ses compétences.
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a donné au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) des instructions
relatives à l’information du public sur les procédures d’enquête en cours sans y être
habilité. En sanctionnant disciplinairement le procureur général pour non-respect
de ces instructions, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a porté atteinte à l’indépendance judiciaire de
celui-ci. Bien que les signes de conflit entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général
de la Confédération fussent visibles depuis un certain temps déjà, le Conseil fédéral
n’a pas assumé les responsabilités qui lui incombent en sa qualité d’autorité de nomination
et de surveillance du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
La CdG-N recommande au Conseil fédéral de se pencher sans délai sur le dossier
du Ministère public de la Confédération et de prendre des mesures garantissant son
indépendance et celle des magistrats qui le composent. Elle lui demande en outre de
clarifier la délimitation entre la liberté d’informer du Ministère public de la Confédération
et l’activité d’information de son autorité de tutelle administrative (DFPJ).
Problèmes relatifs à la bipartition de la surveillance exercée sur le Ministère public
de la Confédération
Eu égard aux problèmes abordés dans le présent rapport, la CdG-N s’est également
penchée sur la question de la bipartition actuelle de la surveillance exercée sur le
Ministère public de la Confédération destinée à garantir son indépendance (chapitre
4). Elle parvient à la conclusion que les bases légales régissant cette surveillance
sont lacunaires et manquent de clarté. La CdG-N est par conséquent d’avis
qu’il est nécessaire de clarifier la délimitation et la coordination entre les autorités
de surveillance ainsi que la portée de la surveillance administrative et celle de la
surveillance judiciaire et de les régler à l’échelon de la loi. Dans les principes, les
constatations présentées dans le présent rapport devront être prises en compte dans
le cadre de travaux en cours relatifs au réaménagement de la surveillance exercée
sur le Ministère public de la Confédération.
7
Rapport 1 Contexte et objet de l’examen
1.1 Rappel des faits
Les autorités de poursuite pénale de la Confédération, c’est-à-dire la Police judiciaire
fédérale (PJF), le Ministère public de la Confédération (MPC) et l’Office des
juges d’instruction fédéraux (OJI), ont été considérablement développées depuis
2002 et le nouveau Tribunal pénal fédéral (TPF) est entré en service à Bellinzona le
1er avril 2004. Ce développement découle du « projet d’efficacité »1 (ProjEff) en
vertu duquel le Parlement a confié à la Confédération de nouvelles compétences en
matière de poursuite pénale, compétences obligatoires pour les affaires qui relèvent
du crime organisé, du blanchiment d’argent et de la corruption et compétence facultative
pour ce qui est de la criminalité économique, pour les cas complexes de
dimension nationale ou internationale (art. 337 CP2 ; art. 340bis jusqu’à fin 2006). Le
plan de mise en oeuvre du projet d’efficacité, élaboré en 2000, prévoyait une mise en
place progressive, jusqu’en 2006 environ, des nouvelles structures des autorités fédérales
de poursuite pénale au sein du MPC, de la PJF et de l’OJI ainsi que la création
de 942 postes supplémentaires, pour un budget annuel de 142 millions de
francs. Ce plan a été respecté jusqu’en 2003. En adoptant le programme
d’allégement budgétaire 2003 (PAB 03), le Parlement a imposé un gel du développement
des structures. Après un temps d’arrêt marqué jusqu’en 2006, le ProjEff devait
être réévalué afin de décider de la suite à lui donner. En 2006, l’effectif du ProjEff
comptait 565 postes pour un budget de 110 millions de francs.
En février 2006, le chef du Département fédéral de justice et police (DFPJ) a institué
une organisation de projet qu’il a chargée d’élaborer une analyse de la situation et
des propositions concrètes quant à la suite à donner au domaine ProjEff à partir de
2007, soit à l’échéance du temps d’arrêt. Le comité de projet « Analyse de situation
ProjEff » a remis ses conclusions assorties de recommandations le 31 août 2006
(rapport « Uster », voir section 2.4).
Trois nouvelles enquêtes ayant le MPC et les autres autorités pénales de la Confédération
pour objet ont été effectuées dans le courant de l’année 2006. Le Tribunal pénal
fédéral ayant constaté, en avril 2006, que le Ministère public de la Confédération
n’avait plus déposé d’actes d’accusation depuis six mois, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
Tribunal pénal fédéral, en sa qualité d’autorité de surveillance judiciaire du MPC, a
mené une enquête afin de savoir pourquoi le nombre d’actes d’accusation transmis
au TPF restait en deçà des attentes initiales. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a rendu compte de
ses constatations dans un rapport intermédiaire de surveillance (rapport intermédiaire
de surveillance « actes d’accusation » du 14 juillet 2006, voir section 2.1). Un
article de la Weltwoche du 1er juin 2006 ayant formulé de graves accusations à
l’encontre du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) concernant l’utilisation de Ramos
en tant que personne de confiance et la procédure H., et de sévères critiques
1 Modification du 22.12.1999 du code pénal suisse (nouvelles compétences de procédure
en faveur de la Confédération dans les domaines du crime organisé et de la criminalité
économique ; FF 2000 71).
2 Code pénal suisse du 21.12.1937 (CP, RS 311.0).
8
ayant été formulées les jours suivants dans les médias et par les acteurs politiques à
l’encontre du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal
pénal fédéral et le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) ont ordonné une enquête, chacun dans son domaine
de compétence respectif. Les résultats de ces investigations sont résumés dans
le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a remis
au DFJP (Chef: Christoph Blocher) le 18 septembre 2006 (voir section 2.2) et dans le rapport relatif à l’enquête
administrative au sein du Ministère public de la Confédération du 15 septembre
2006 (rapport « Lüthi », voir section 2.3).
1.2 Démarche
Le 26 juin 2006, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a chargé sa
sous-commission DFPJ/ChF d’examiner les divers rapports d’enquête sur le MPC et
les autres autorités pénales de la Confédération et, au besoin, de procéder à des investigations
supplémentaires.
De fin août 2006 à janvier 2007, la sous-commission DFPJ/ChF3 de la CdG-N (ciaprès
: sous-commission) a entendu les représentants de toutes les autorités concernées
ainsi que les auteurs des rapports d’enquête4. La sous-commission a également
demandé au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), au MPC, à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
du Tribunal pénal fédéral et à ses présidents, au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et à son secrétaire général
de s’exprimer par écrit sur des questions ouvertes et de produire un certain
nombre de documents. La sous-commission s’est réunie à douze reprises dans le cadre
du présent examen.
Le 9 juillet 2007, la sous-commission a soumis son projet de rapport pour avis au
chef du DFPJ, à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral au MPC et au procureur
général de la Confédération. La sous-commission a examiné les avis le 14 août
2007 et en a partiellement tenu compte dans le présent rapport.
Le 14 août 2007, la sous-commission a décidé par 6 voix contre 4 de transmettre le
présent rapport à la CdG-N qui l’a adopté le 5 septembre 2007 par 16 voix contre 6
et en a autorisé la publication.
1.3 Objet de l’examen
A l’examen des quatre rapports d’enquête, la CdG-N a constaté que, du point de vue
de la haute surveillance politique exercée par le Parlement, et au-delà des résultats et
des conclusions, les raisons qui les ont motivés et leur genèse sont tout aussi importantes
dans la perspective de la haute surveillance politique exercée par le Parlement.
La coopération entre le DFJP (Chef: Christoph Blocher) et la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral leur
qualité d’autorité de surveillance du MPC, mais aussi un certain nombre d’aspects
3 La sous-commission était constituée des députés suivants : Lucrezia Meier-Schatz (présidente),
Max Binder, Toni Brunner, André Daguet, Ida Glanzmann-Hunziker (participation
partielle), Jean-Paul Glasson, Walter Glur, Edith Graf-Litscher (participation partielle),
Josy Gyr-Steiner (participation partielle), Brigitte Häberli-Koller (participation
partielle), Claude Janiak, Geri Müller, Marc Suter (participation partielle), Kurt Wasserfallen
(participation partielle).
4 Personnes entendues : voir annexe.
9
relatifs à la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) ont gagné en importance
au fur et à mesure des travaux. En raison de la persistance des critiques publiques
concernant le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans l’affaire de
l’utilisation de Ramos en tant que personne de confiance, la sous-commission s’est
en particulier penchée sur les questions et les points suivants :
1. Pourquoi les différentes enquêtes ont-elles été décidées et comment ont-elles
été réalisées ?
2. A quels résultats ces enquêtes ont-elles abouti ?
3. Sur quels points les rapports d’enquête convergent-ils et sur quels points divergent-
ils ?
4. La démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
5. La coopération et les conflits entre les différentes autorités exerçant la surveillance
sur le MPC et sur les autres autorités de poursuite pénale de la
Confédération.
6. La sous-commission a demandé des éclaircissements approfondis sur les accusations
à l’encontre du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) concernant
l’utilisation de Ramos en tant que personne de confiance.
1.4 Limites du présent examen et délimitation par rapport
aux compétences d’autres autorités
La CdG-N a suivi la mise en oeuvre du ProjEff de près pendant cinq ans. S’agissant
de la suite à donner à ce projet à l’échéance du temps d’arrêt, le Conseil fédéral a, le
15 décembre 2006, choisi le modèle 2 « Concentration des forces » de l’« Analyse
de situation ProjEff » (rapport « Uster », voir section 2.4). Le DFJP (Chef: Christoph Blocher) en a confié la
mise en oeuvre à un comité de projet, placé sous la présidence de l’ancien conseiller
d’Etat Hanspeter Uster (ZG), qui a présenté un rapport de mise en oeuvre5 au DFPJ
le 16 avril 2007 (voir paragraphe 2.4.3). Le Conseil fédéral en a pris connaissance le
4 juillet 2007 et a approuvé les propositions de mise en oeuvre du ProjEff2 présentées
par le DFPJ. Ce processus de mise en oeuvre sera achevé d’ici à fin 2007. La
CdG-N ne se prononce pas sur la direction choisie par le Conseil fédéral. Elle se
borne à formuler ici quelques remarques et recommandations concernant l’avenir
des autorités de poursuite pénale de la Confédération.
Lorsqu’elle examine et évalue la surveillance exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
Tribunal pénal fédéral sur le MPC, la CdG-N doit tout particulièrement veiller au
respect du principe de la séparation des pouvoirs. Elle ne saurait donc se prononcer
sur le fond des décisions de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), mais limite son examen à
l’évaluation de la manière dont cette dernière exerce la surveillance judiciaire dans
le cadre des rapports intermédiaires de surveillance « actes d’accusation » et « Ramos
», de la surveillance en général et des problèmes de délimitation découlant de sa
bipartition actuelle (surveillance administrative et surveillance judiciaire).
5 Rapport de mise en oeuvre ; La poursuite pénale au niveau fédéral (projet ProjEff2) du
16.4.2007 (http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2007/2007-07-04.html).
10
2 Les quatre rapports d’enquête
2.1 Le rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal
pénal fédéral
2.1.1 Introduction
Le 14 juillet 2006, dans le cadre de l’exercice de la surveillance judiciaire sur le
MPC, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral (ci-après : Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)) a
adopté un rapport intermédiaire de surveillance à l’attention du MPC en sa qualité
d’autorité faisant l’objet de la surveillance, du DFJP (Chef: Christoph Blocher) en sa qualité d’organe de surveillance
administrative, des commissions de gestion en leur qualité d’organe de
haute surveillance et du comité de projet « Analyse de situation ProjEff » par son
président Hanspeter Uster. Ce rapport (ci-après : rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation »6) porte sur les investigations que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a
effectuées à propos du nombre restreint d’actes d’accusation que le MPC avait
transmis jusque-là au TPF. Bien que ce rapport n’ait pas été publié7, une indiscrétion
a permis à certains médias d’en prendre connaissance8.
Le 19 juillet 2006, le MPC a déposé une requête auprès des sous-commissions Tribunaux
des deux CdG, dans laquelle il faisait part de sa grande inquiétude quant au
contenu du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » et quant à la
manière dont il avait été élaboré. Après concertation, les CdG ont décidé de confier
le traitement de la requête du MPC à la sous-commission DFPJ/ChF de la CdG-N, la
chargeant de la traiter en même temps que l’examen en cours.
2.1.2 Remarque préliminaire relative au déroulement de la
procédure pénale fédérale
La procédure pénale fédérale se déroule en plusieurs phases. Le MPC ouvre une
procédure d’enquête de police judiciaire en cas de soupçons d’infraction au droit pénal
fédéral. Durant cette phase, le MPC et la Police judiciaire fédérale (PJF) procèdent
à des investigations. Si les soupçons se confirment, le MPC transmet le dossier
à l’OJI qui procède à l’instruction préparatoire au cours de laquelle le juge
d’instruction élucide les faits plus à fond. Une fois l’instruction préparatoire close,
l’OJI renvoie le dossier au MPC qui décide s’il y a lieu de clore la procédure ou de
procéder à une inculpation, auquel cas, le MPC transmet l’acte d’accusation et les
dossiers d’enquête et d’instruction préalable à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal
fédéral à Bellinzona.
6 Rapport intermédiaire de surveillance. Rapport intermédiaire de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
Tribunal pénal fédéral du 14.7.2006 concernant les clarifications relevant de la surveillance
juridique à propos du nombre restreint d’actes d’accusation.
7 La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) adresse ses rapports annuels ordinaires de surveillance et les éventuels
rapports intermédiaires de surveillance au MPC en sa qualité d’autorité faisant
l’objet de la surveillance et aux autres autorités de surveillance (DFPJ, haute surveillance
parlementaire). Conformément à la pratique de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), ces rapports ne sont
pas publiés.
8 Hanspeter Bürgin : Roschachers letztes Aufbäumen, Tages-Anzeiger du 22.9.2006 ; Andreas
Windlinger, Andrea Bleicher et Monica Fahmy : Valentin Roschacher: Vernichtende
Bilanz der Aufsichtsbehörde, SonntagsZeitung du 24.9.2006.
11
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » porte uniquement sur
la phase de la préparation de l’acte d’accusation par le MPC qui suit la clôture de
l’instruction préparatoire par l’OJI et le renvoi du dossier par l’OJI au MPC. Aucun
délai légal ne s’applique à la phase de l’élaboration de l’acte d’accusation.
2.1.3 Motifs et genèse : chronologie
a) Renseignement sur les mises en accusation à venir
Le 2 mars 2006, dans la perspective de l’entretien annuel avec les sous-commissions
Tribunaux des deux CdG, qui avait été fixé au 5 avril 2006 et qui devait notamment
porter sur la charge de travail du tribunal, et eu égard au fait que la dernière mise en
accusation datait d’octobre 2005, le président du TPF a demandé au MPC de lui
communiquer le nombre d’actes d’accusation qu’il entendait déposer auprès du tribunal
avant la fin du mois. Le 9 mars, le MPC a fait savoir que d’ici fin mars, quatre
mises en accusation seraient déposées. Le 3 avril 2006 (sceau postal du 31 mars
2006), le TPF a reçu deux des quatre accusations annoncées. Un troisième acte
d’accusation lui est parvenu le 10 avril 2006. Fin mars encore, le MPC avait averti le
président du TPF qu’il n’était pas encore en mesure de procéder à la quatrième mise
en accusation étant donné que, en raison d’une décision de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), il
devait encore obtenir le feu vert du Conseil fédéral (art. 105 PPF9). b) Intervention requise
Lors de sa séance du 4 avril 2006, la direction du TPF a demandé à l’autorité de surveillance
judiciaire du MPC, c’est-à-dire la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), d’examiner les raisons
du faible nombre d’actes d’accusation dressés au regard du nombre d’instructions
préparatoires closes, d’éclaircir les motifs à l’origine du manque de fiabilité des estimations
du MPC et de proposer des mesures envisageables pour améliorer la situation.
Le jour suivant, la direction du TPF a informé les sous-commissions Tribunaux
des deux CdG de l’évolution du nombre de mises en accusation et de la demande
qu’elle avait adressée à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). A ce sujet, le président de la Cour des
plaintes a indiqué que la situation était de toute évidence insatisfaisante et justifiait
une intervention de l’autorité de surveillance.
c) Décision de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du 11 avril 2006
Eu égard au fait que l’OJI avait clos 18 instructions préparatoires en 2005, que le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) avait indiqué qu’il fallait un à trois mois au
MPC pour dresser un acte d’accusation à l’issue d’une instruction préparatoire (plus
tard, il a été question de trois mois en moyenne), que le MPC avait promis de procéder
à quatre mises en accusation avant le 31 mars 2006, qu’aucune accusation n’était
parvenue au TPF à cette date, mais qu’il en a reçu deux le 3 avril et une le 10 avril
2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a, le 11 avril 2006, décidé de procéder à une analyse ap-
9 Loi fédérale du 15.6.1934 sur la procédure pénale (PPF ; RS 312.0)
12
profondie de la situation. En plus du MPC, la décision de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), datée
du 12 avril 2006, a été communiquée à la direction du TPF et au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) pour
transmission à l’autorité de surveillance.
La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a donc demandé au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) de
lui fournir, avant le 20 avril 2006, une copie des rapports finaux des 18 procédures
closes en 2005 par l’OJI ainsi que des informations sur les dates auxquelles le MPC
avait reçu ces rapports, sur les démarches que ce dernier avait entreprises depuis lors
et sur l’état de ces procédures. En outre, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a invité le procureur
général de la Confédération à se rendre au siège du TPF afin de donner son point de
vue sur les questions soulevées et, au besoin, d’autres questions. La date de cet entretien
a été fixée d’un commun accord au 27 avril 2006.
d) Réponse du MPC du 20 avril 2006
Le 20 avril 2006, dans le délai de huit jours qui lui avait été imparti, le MPC a fourni
les renseignements demandés à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). Ces renseignements couvraient
17 des 18 procédures closes en 2005 par l’OJI. Au sujet de la 18e procédure, le MPC
a indiqué que, d’après son système de contrôle, l’OJI n’avait clos que 17 procédures.
Plus tard, il est apparu que l’OJI avait, sans en informer le MPC, scindé un cas particulier
d’une procédure pour le transmettre au canton de Zurich. Le MPC ne disposait
donc d’aucun rapport final de l’OJI sur ce 18e cas. En ce qui concerne les
17 procédures, le MPC a fourni des informations sur la clôture de l’instruction préparatoire
et sur l’état de la procédure en date du 18 avril 2006. Ces informations ont
permis de constater que, à cette date, le MPC avait procédé à 10 mises en accusation10
auprès du TPF, qu’une procédure avait été suspendue et qu’une autre avait été
transmise au canton de Vaud. Au sujet des 5 procédures restantes, le MPC a indiqué
que l’une d’entre elles allait certainement aboutir à une suspension et que, dans un
autre cas, l’Espagne avait présenté une demande de délégation de la poursuite pénale.
Le MPC a, d’une part, remis les rapports finaux des 7 cas qui n’avaient pas encore
donné lieu à une mise en accusation et, d’autre part, signalé que les rapports relatifs
aux 10 autres procédures étaient déjà en possession de la Cour des affaires pénales.
Quant au temps nécessaire à l’établissement des actes d’accusation, le MPC a souligné
qu’il avait toujours indiqué qu’il s’efforçait de les rédiger dans un délai moyen
de trois mois, mais qu’il y avait régulièrement des cas dans lesquels la procédure devait
être suspendue ou transférée à un canton ou à un Etat étranger. Le MPC a insisté
sur le fait que chaque instruction préparatoire close n’aboutit pas forcément à inculpation
et qu’il n’est pas toujours possible de dresser un acte d’accusation en
moins de trois mois à compter de la réception du dossier transmis par l’OJI puisque
le temps nécessaire dépend, d’une part, de l’ampleur et de la complexité du dossier
et, d’autre part, du temps que le procureur concerné doit également consacrer à
d’autres enquêtes. En ce qui concerne les 10 actes d’accusation établis durant la période
concernée, le MPC a relevé que ce délai avait été de deux mois pour quatre
cas, de deux mois et demi pour un cas, de trois mois pour deux cas, de trois mois et
10 Sept mises en accusation ont été déposées avant fin octobre 2005, deux ont été déposées
le 3 avril et une le 10 avril 2006.
13
demi pour un cas et de six mois pour deux cas, ce qui correspond à un délai moyen
de 3,2 mois.
e) Contact entre le DFJP (Chef: Christoph Blocher) et la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
Avant l’audition du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) qui allait avoir lieu le
27 avril 2006, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a contacté le secrétaire général du
DFPJ. Estimant que l’examen comportait aussi des aspects administratifs, il lui a
demandé s’il ne voulait pas assister à l’audition du procureur. Le secrétaire général
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a décliné l’offre du président. La veille de l’audition, ce dernier a transmis
par fax au secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) un projet de lettre à envoyer à la Cour des
plaintes. Le secrétaire général a repris le projet dans son intégralité et, le 27 avril
2006, l’a renvoyé par fax au président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). La lettre commence
par des remerciements pour la remise de la décision du 11 avril 2006 relative à
l’analyse approfondie des raisons à l’origine du nombre restreint d’actes
d’accusation dressés par le MPC. En substance, cette lettre exprimait la surprise du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) concernant le nombre insignifiant d’actes d’accusation dressés jusque-là par le
MPC et précisait que, en sa qualité d’organe chargé de la surveillance administrative
du MPC, le département était d’avis qu’il fallait faire toute la lumière sur cette situation
inattendue. La lettre priait en outre la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), une fois son examen
achevé, de faire parvenir au département un rapport sur la base duquel celui-ci pourrait
examiner l’opportunité d’éventuelles mesures administratives. Il y était également
précisé que, à des fins d’objectivité, ce rapport ne devait pas comporter
d’informations détaillées sur les différentes procédures concernées et que la participation
du secrétaire général à l’audition du procureur général était inopportune.
f) Audition du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et de son suppléant
au siège du TPF le 27 avril 2006
En vue de son audition qui devait avoir lieu le 27 avril au siège du TPF à Bellinzona,
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a téléphoné au président de la Cour des
plaintes pour se renseigner sur les sujets autres que ceux mentionnés dans la décision
du 11 avril 2006 et sur ce qui allait suivre l’audition. Le président lui a répondu que
la suite de la procédure n’avait pas encore été arrêtée.
Il ressort du procès-verbal littéral de l’audition du 27 avril 2006, que le président de
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a tout d’abord abordé la question de la compétence en matière
de surveillance du MPC durant la phase de la rédaction de l’acte d’accusation. Se référant
à la lettre du secrétaire général du DFPJ, le président a notamment déclaré en
substance que l’autorité avait explicitement invité la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) à procéder à
des investigations et qu’il tombait sous le sens que l’autorité de surveillance administrative
était compétente pour examiner toutes les activités du MPC. La partie
principale de l’audition a été consacrée au traitement des 18 procédures closes en
2005 par l’OJI, en suivant les questions mentionnées dans la décision de la Cour des
plaintes du 11 avril 2006.
Pour sa part, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a déclaré à la souscommission
que l’audition s’était déroulée à la manière d’un véritable interroga14
toire11 (Verhöhr), que le ton employé était excessif et discourtois et que l’attitude
manquait d’objectivité et n’avait rien de constructif. Il a également relevé que le président
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) lui avait plusieurs fois coupé la parole, ne le laissant
pas s’exprimer et qu’il n’avait pas non plus permis à son suppléant de répondre aux
questions, sauf lorsqu’un autre juge avait expressément souhaité entendre son avis.
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a ajouté que lui et son suppléant avaient
été abasourdis par cet interrogatoire et que, vu la tournure de l’audition, il aurait dû
se lever et quitter la salle d’audience. Il a souligné qu’il ne l’avait pas fait pour éviter
d’envenimer la situation, ce qu’il regrettait aujourd’hui.
Interrogé sur la manière dont l’audition s’était déroulée, le président de la Cour des
plaintes a déclaré à la sous-commission que l’avis écrit remis par le procureur général
de la Confédération était pour le moins incomplet, que ce dernier n’avait pas répondu
aux questions qui lui étaient posées et qu’il en était allé de même lors de
l’audition de Bellinzona. Il a en substance indiqué qu’il avait posé au procureur général
de la Confédération des questions concrètes dont le rapport « Uster » avait fait
peu de cas, les qualifiant de simples questions de délais ou de comptabilité (voir section
4.8 dudit rapport), alors que le TPF avait besoin de savoir combien d’actes
d’accusation il allait devoir traiter, mais qu’il n’avait pas été possible de le savoir, le
procureur général n’ayant pas pu répondre à la plupart des questions. A cet égard, le
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a mentionné le cas d’une procédure dont le procu-
11 Pour sa part, le suppléant du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et futur chef ad interim
du MPC a décrit le déroulement de la séance de la manière suivante : « Wir wurden in
den Gerichtssaal gebeten. Die Beschwerdekammer sass auf den Sitzen, wo sonst die
Strafkammer tagt, Herr Hochstrasser sass auf dem Präsidentensitz, überhöht. Vor ihm
sass der Gerichtsschreiber mit dem Laptop. Man stellte ein Mikrofon auf und sagte uns,
diese Anhörung werde aufgezeichnet. Wir mussten auf den Plätzen für die Parteien Platz
nehmen. » [Traduction : « Nous avons été introduits dans la salle d’audience. La Cour des
plaintes occupait les places habituellement occupées par la Cour des affaires pénales, M.
Hochstrasser était assis dans le fauteuil présidentiel surélevé. Le greffier était installé devant
lui avec son ordinateur portable. On a placé un microphone et on nous a dit que
l’audition serait enregistrée. Nous avons dû nous asseoir aux places habituellement réservées
aux parties. »] Quant au passage suivant tiré du procès-verbal littéral de l’audition, il
renseigne notamment sur le ton employé : « FELS: Darf ich… HOCHSTRASSER: Ja?
FELS: …eine Frage stellen? Sie haben gesagt, […] ob unter Umständen Missstände…;
HOCHSTRASSER: Ist das eine Frage? FELS: Ja, eine Frage. Wenn Sie…;
HOCHSTRASSER: Also, Sie können Bemerkungen anbringen, aber Fragen stellen wir.
FELS: Okay, ich nehme das zur Kenntnis. » [Traduction : « FELS : Puis-je me permettre…
HOCHSTRASSER : Oui ? FELS : … de poser une question ? Vous avez dit […] si
d’éventuels dysfonctionnements… HOCHSTRASSER : S’agit-il d’une question ? FELS :
Oui, une question. Lorsque vous… HOCHSTRASSER : Vous pouvez formuler des remarques,
mais c’est nous qui posons les questions. FELS : O.K., j’en prends bonne note.]
15
reur général de la Confédération n’aurait même pas eu connaissance12. Il a demandé
au procureur suppléant, qui tentait sans arrêt d’intervenir, de s’abstenir de répondre
aux questions, car elles étaient destinées au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
A la question de savoir pourquoi il s’était parfois tu lors de l’audition et avait renoncé
à répondre à certaines questions que le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) lui posait,
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a répondu qu’il était resté silencieux
tout simplement parce qu’il n’était plus d’humeur à parler. Il a expliqué qu’il ne
s’attendait pas à être soumis à un interrogatoire et à devoir se soumettre à un examen
portant sur les détails des affaires en question, raison pour laquelle il a précisé certains
détails en prenant position par écrit. Selon le suppléant du procureur général de
la Confédération, son supérieur hiérarchique et lui-même se sont rendus à Bellinzona
en pensant qu’il allait être question de la légitimité de la conduite de ces
18 procédures, ce qui n’a pas été le cas.
g) Information préalable adressée au DFPJ
Le 4 mai 2006, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le secrétaire général du DFPJ
ont échangé des courriels que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a classés dans le dossier personnel du procureur
général de la Confédération, ce qui indique que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) leur a accordé une certaine
importance à cet égard. Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) s’est adressé au président
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) pour des éclaircissements de cette dernière concernant
une autre affaire, pour laquelle le DFJP (Chef: Christoph Blocher) examinait l’opportunité de charger un procureur
extraordinaire de procéder à des enquêtes supplémentaires ; il a mentionné, en
passant, que les résultats de l’audition du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du
27 avril 2006 étaient importants pour le département. En réponse, le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a, dans son courriel, informé le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) de
l’état des enquêtes en cours sur cette autre affaire. Quant aux auditions concernant le
faible nombre de mises en accusation, il a indiqué qu’il aurait encore besoin d’un
peu de temps pour achever la rédaction du rapport. Il a ajouté que (traduction) « sans
vouloir préjuger du résultat – la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) doit encore entériner le rapport –,
12 Au sujet de la procédure « Door », dont le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas tout
de suite mentionné le nom, on peut lire l’échange suivant dans le procès-verbal :
« HOCHSTRASSER : Das Untersuchungsrichteramt meldet 18 abgeschlossene Voruntersuchungen
im Jahr 2005. Sie sagen mir, es sind 17. Was soll ich jetzt glauben?
BERTOSSA: Il y en a une qui a été communiquée sans ‘Anklageschrift’.
HOCHSTRASSER: Ich will es von ihm hören. …“ [Traduction : HOCHSTRASSER :
L’Office des juges d’instructions annonce qu’il y a eu 18 instructions préparatoires closes
en 2005. Vous, vous me dites qu’il n’y en a eu 17. Qui dois-je croire ? BERTOSSA : Il y
en a une qui a été communiquée sans acte d’accusation. HOCHSTRASSER : Je veux
l’entendre de sa bouche. … »]
Plus tard durant l’audition, le président est revenu sur cette procédure : « ROSCHACHER:
‘Flat’ war zuerst ein Gesamtverfahren. Das, was heute noch unter ‘Flat’ geführt wird, ist
nicht mehr der Gesamtumfang des Beginnes. Und ein Teil wurde dem Kanton Zürich abgetreten.
Und ich nehme an – ich kann es jetzt nicht mit absoluter Sicherheit sagen -, das
war der Bereich ‘DOOR’, der nach Zürich delegiert wurde. » [Traduction :
ROSCHACHER : « Flat » était à l’origine une procédure globale. La procédure actuellement
en cours sous le nom de « Flat » n’a plus l’étendue initiale. Une partie du dossier a
été transmise au canton de Zurich. Je suppose – mais là, maintenant, je ne saurais
l’affirmer avec certitude – que c’est la partie « Door » de cette procédure qui a été transférée
au canton de Zurich.] (Procédure « Door », voir paragraphes 2.1.4 et 2.1.5, notes de
bas de page).
16
je peux déjà vous donner mon avis personnel : il me semble que le MPC est mal dirigé
en ce sens que la direction ne fait pas preuve de bonne volonté pour tirer le
meilleur parti des ressources disponibles et du cadre légal et procédural en place. On
cherche plutôt en dehors des murs (droit de procédure, OJI, Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), DFPJ)
les raisons expliquant le manque – évident – de résultats. Ce comportement de la direction
– indépendamment du fait que le déficit de conduite opérationnelle se fait
cruellement sentir […] – se répercute négativement sur l’ensemble du personnel du
MPC, raison pour laquelle les ressources disponibles ne sont, de loin, pas exploitées
de manière optimale. Il est du ressort de la surveillance administrative de tirer les
conséquences de cette situation ».
h) Déroulement ultérieur de la procédure
Le 3 mai 2006, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a prié le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) de lui faire parvenir le procès-verbal de l’audition du 27 avril 2006
afin de lui permettre de se prononcer à ce sujet. Par lettre du 14 juin 2006, la Cour
des plaintes a transmis, « pour information », le procès-verbal en question ainsi que
le projet de rapport de surveillance intermédiaire, sans impartir de délai, mais en indiquant
que le rapport de surveillance intermédiaire allait être envoyé aux destinataires13
le 20 juin 2006. Dans sa requête du 16 juin, le MPC a exprimé ses réserves
quant à la manière de procéder et a demandé que lui soit accordé le droit d’être entendu
ainsi qu’un délai de 30 jours pour prendre position par écrit sur le projet de
rapport de surveillance. Le 19 juin 2006, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a accepté
de prolonger le délai jusqu’au 26 juin 2006 (7 jours). Le 26 juin 2006, le procureur
général a fait parvenir à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) son avis circonstancié sur le projet
de rapport (voir paragraphe 2.1.5).
Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a été informé par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) que le rapport
allait être retardé. Le 25 juin 2006, il a écrit au président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) afin
de l’informer que ce retard n’était pas très important pour le DFPJ. Cependant, « en
raison des différentes discussions actuellement en cours », il l’a prié de répondre à
quelques questions avant le lendemain à midi. Il désirait notamment savoir qui avait
commandé le rapport, à qui il était destiné et s’il était prévu de le publier ou de publier
un communiqué de presse. Le 26 juin 2006, un greffier du TPF a répondu que
le 4 avril 2006, la direction du TPF avait demandé à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’examiner
les raisons du faible nombre d’actes d’accusation dressés au regard du nombre
d’instructions préparatoires closes, d’éclaircir les motifs à l’origine du manque de
fiabilité des estimations du MPC et de proposer des mesures envisageables pour
améliorer la situation. Il a encore précisé en substance (en renvoyant le secrétaire
général à sa lettre du 27 avril 2006) que les investigations avaient également été effectuées
dans le but de permettre au DFPJ, en sa qualité d’autorité de surveillance
administrative, respectivement au Conseil fédéral, de décider d’éventuelles mesures,
mais a souligné qu’en raison de l’indépendance dont la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) devait faire
preuve en matière de surveillance, il lui semblait inadéquat de parler d’un « donneur
d’ordre » en tant que tel.
Le 28 juin 2006, dans un communiqué de presse, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a fait savoir
que le rapport de surveillance annoncé, mais pas destiné à être publié, avait été re-
13 Voir note de bas de page 7.
17
tardé à cause d’une « requête extrêmement détaillée » soumise par le MPC. Le
14 juillet 2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a envoyé le rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation » sans qu’il ait subi de modification notable à la suite de
l’avis du MPC du 26 juin 2006 (voir section 2.1.1, note de bas de page 7). Dans un
chapitre supplémentaire du rapport intermédiaire, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) prend acte des
requêtes et réserves du MPC et les rejette intégralement.
Dans un communiqué de presse du 17 juillet 2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) indique
qu’elle « a terminé […] son rapport concernant les reproches relatifs au faible nombre
d’actes d’accusation dressés par le Ministère public de la Confédération […].
Dans le rapport, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) constate que la situation actuelle est insatisfaisante
et, sur la base des clarifications entreprises, en précise les raisons pertinentes.
Le rapport a été remis à toutes les autorités compétentes pour rectifier la situation. »
2.1.4 Contenu et conclusions du rapport
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
du Tribunal pénal fédéral n’ayant pas été publié, son contenu et ses conclusions
sont résumés ou partiellement repris ci-après.
Le rapport sur le projet d’efficacité du 12 mai 2000 (ci-après : rapport ProjEff) sert
de point de départ au chapitre du rapport consacré à la situation initiale. Selon ce
rapport, le MPC était parti de l’hypothèse qu’aucun acte d’accusation ne serait dressé
en 2002. Pour 2005, le rapport ProjEff tablait pour les seuls domaines du crime
organisé et de la criminalité économique sur au moins 40 mises en accusation, cela
sans tenir compte des 35 procédures prévues dans le domaine du blanchiment
d’argent14.
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » rappelle
l’augmentation de l’effectif calculé par le rapport ProjEff de 2000 pour pouvoir traiter
les procédures pronostiquées et souligne que, à fin 2004, 84,9 postes de travail
avaient été créés au MPC (le rapport ProjEff en prévoyait 79) et 285 à la PJF (le
rapport ProjEff en prévoyait 318,2) pour assumer les nouvelles compétences de la
Confédération en matière de poursuite pénale.
Malgré l’augmentation de l’effectif du MPC et de la PJF, il est apparu, peu de temps
après que le Tribunal pénal fédéral eût entamé ses activités le 1er août 2004, que les
14 L’examen auquel la CdG-N a soumis ces chiffres a montré que des erreurs de calcul ont
conduit à des résultats très exagérés. En partant de la même référence que la Cour des
plaintes (rapport ProjEff, p. 35), la CdG-N estime qu’en 2000 on partait encore du principe
qu’en 2005 on allait pouvoir clore 13 procédures dans le domaine du crime organisé
et 3 procédures dans le domaine de la criminalité économique, cela en tenant compte des
procédures suspendues ou transférées à un canton ou à un Etat étranger (25 % des procédures.
Autrement dit, à l’époque, la prévision concernant le nombre d’actes d’accusation
qui seraient dressés en 2005 pour les deux domaines confondus, était d’environ 12 et non
pas de 40. Quant au domaine du blanchiment d’argent, les auteurs du rapport ProjEff
avaient estimé à 13 le nombre de procédures qui pourraient être closes en 2005. En outre,
au 30 juin 2004, la planification roulante tenant compte de l’évolution de la situation (en
particulier du fait que, dans la pratique, les procédures duraient trois ans, soit nettement
plus que les deux ans pris en compte lors de la rédaction du rapport ProjEff) avait conduit
à estimer à 15 le nombre total d’actes d’accusation qu’il serait possible de dresser en
2005.
18
prévisions relatives aux mises en accusation devaient être sérieusement revues à la
baisse. Dans son rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » 2004,
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) relève que seules six procédures ont abouti au dépôt d’un acte
d’accusation auprès du Tribunal pénal fédéral et que, eu égard à cette situation, son
président a, en novembre 2004, exigé de nouvelles estimations pour les années 2005
à 2009. Il rapporte que, dans sa réponse du 21 décembre 2004, le MPC avait estimé
qu’il dresserait entre 14 (prévision pessimiste) et 20 (prévision optimiste) actes
d’accusation en 200515 alors qu’il n’a finalement procédé qu’à sept mises en accusation
durant cette année-là, dont deux dans le domaine des nouvelles compétences.
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » présente ensuite les
motifs et le mandat à la base de l’enquête de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) (voir paragraphe
2.1.3).
En ce qui concerne la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), le rapport répond à la
question que le MPC avait soulevée dans sa lettre du 20 avril 2006, qui était de savoir
si, et le cas échéant dans quelle mesure la surveillance judiciaire exercée par la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) sur le MPC s’étendait également à la phase de la préparation de
l’acte d’accusation qui suit la clôture de l’instruction préparatoire par l’OJI.
L’art. 28, al 2, LTPF16 dispose que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) exerce la surveillance sur les
recherches de la police judiciaire et sur l’instruction préparatoire dans les affaires
pénales relevant de la juridiction fédérale. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) affirme que son
mandat de surveillance judiciaire sur le MPC s’étend à cette phase et justifie son
avis en précisant notamment qu’il « convient, en outre, de souligner que, selon une
opinion unanime, le Ministère public de la Confédération est soumis administrativement,
pour chaque phase de son activité, à la surveillance du Conseil fédéral (art.
14 al. 1 PPF). Imaginer qu’une phase de la procédure serait soumise à la seule surveillance
administrative créerait une situation manifestement insatisfaisante et aurait
pour conséquence que des mesures disciplinaires, ou relevant du personnel, ne pourraient
être prises lorsqu’elles seraient dictées par des manquements que seule la surveillance
judiciaire est à même de relever (c’est bien pourquoi d’ailleurs les clarifications
qui suivent sont appelées à fonder les décisions à prendre par l’autorité de
surveillance administrative). »
La partie principale du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
porte sur les 18 procédures closes en 2005 par l’OJI. Pour six d’entre elles, le rapport
critique le fait que les actes d’accusation ont été déposés en retard par rapport
aux estimations du MPC, que leur dépôt a été attendu pendant trop longtemps ou
qu’il est même encore attendu. A six reprises, il reproche également au procureur
général de la Confédération de n’avoir pas été suffisamment informé au moment de
son audition du 27 avril 2006 sur l’état de la procédure. A cinq reprises, il critique la
durée excessive de la procédure. En outre, pour deux de ces cinq cas, il émet des
doutes quant à la diligence et à l’efficacité de la conduite de la procédure ; il
15 Le rapport ne mentionne pas le fait que, dans sa lettre du 21 décembre 2004, le MPC avait
expressément indiqué que les prévisions avaient été formulées sous certaines réserves,
que les hypothèses à leur base étaient optimistes et que les résultats en question ne pouvaient
être atteints que si les conditions étaient favorables (ressources suffisantes, efficacité
de la conduite de la procédure). Le MPC avait en particulier souligné que l’évolution
dépendrait pour une bonne partie de l’issue des 51 instructions préparatoires alors en
cours auprès de l’OJI.
16 Loi fédérale du 4.10.2002 sur le Tribunal pénal fédéral (RS 173.71).
19
s’appuie sur un troisième cas pour remettre en cause la pertinence du déploiement de
tant de ressources au niveau fédéral. Le rapport reproche encore cinq lacunes mineures
d’un point de vue administratif (nom d’une opération pas utilisé ou utilisé à
mauvais escient, indication d’une mauvaise date, rapport manquant)17.
L’analyse présentée dans le rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » parvient aux résultats suivants :
« Il résulte de ce qui précède que le système de poursuite pénale de la Confédération
(constitué de la PJF, du MPC et de l’OJI) est loin d’atteindre les objectifs initialement
fixés (même ceux revus à la baisse par la suite) s’agissant des actes
d’accusation déposés auprès de la Cour des affaires pénales du Tribunal pénal fédéral.
Chacune des trois autorités précitées peut en principe être à la source du
chiffre manifestement insuffisant d’actes d’accusation. Cependant, les clôtures de
l’OJI intervenues jusqu’à présent ou en cours (même si celles-ci pourraient sans
conteste être encore accrues), de même que les explications données plus haut permettent
d’en situer la responsabilité en premier lieu à l’échelon du MPC. Alors qu’il
domine la procédure, ce dernier a ainsi, de façon répétée et encore tout récemment,
déçu les attentes qu’il avait lui-même suscitées s’agissant des actes d’accusation
annoncés. Alors que, notamment auprès de l’OJI, il a pu être remédié au manque de
personnel constaté en 2004, il apparaît toujours plus clairement que c’est le MPC (y
compris les sections de la PJF qui collaborent aux recherches) qui est en premier
lieu responsable du fait que les résultats ne correspondent ni à ses propres prévisions
ni, de façon générale, à ceux que l’on est en droit d’attendre d’une institution
de cette taille. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) est néanmoins consciente du fait que le MPC ne
peut déposer davantage d’actes d’accusation que l’OJI n’a clos d’instructions préparatoires
(au total 24 au cours des années 2004 et 2005 ; […]). A l’inverse, l’OJI
ne peut pas mener à chef plus d’instructions préparatoires que le MPC n’en requiert
l’ouverture (au total 57 au cours des années 2004 et 2005 […]). Le MPC a donc ici
aussi une position de premier plan.
Cette situation insatisfaisante provient, certes, en partie de raisons qui échappent au
contrôle du MPC, en particulier celles de nature structurelle comme la division des
procédures en deux phases, à savoir l’enquête de police judiciaire (MPC) et
l’instruction préparatoire (OJI), avec pour conséquence que le même dossier doit
obligatoirement passer entre les mains de deux autorités différentes, et, d’une façon
plus générale, le fait que la loi sur la procédure pénale fédérale, déjà ancienne,
n’est plus adaptée. Le fait que les collaborateurs du MPC viennent de diverses ré-
17 La manière dont l’examen a été réalisé est illustrée ci-après au moyen des constatations
du rapport sur la procédure « Door ». « Il s’agit d’une procédure que le MPC n’a pas annoncée
à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). Dans sa lettre du 20 avril 2006, p. 4, le procureur général
de la Confédération communiqua que seules 17 procédures avaient été closes ; la procédure
« Door » est brièvement évoquée – sans autres développements – en relation avec la
procédure « Flat ». Durant l’audition du 27 avril 2006, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
ne fut pas en mesure de fournir des informations précises sur la procédure en
cause (procès-verbal, p. 21). La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) remarque que, contrairement aux indications
écrites du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), cette procédure a été également
close en 2005. La clôture a été effectuée par délégation au canton de Zurich. Dans la mesure
où une telle délégation ne peut être faite que par le MPC, force est de constater que
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), pour cette procédure également, a été soit incomplètement,
soit mal informé (voir à ce propos la première tentative d’explication du
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans ses dernières observations du 26 juin 2006, p.
33-35). » (Voir paragraphes 2.1.3 et 2.1.5, notes de bas de page.)
20
gions du pays, et appartiennent à des traditions juridiques cantonales différentes,
n’est pas de nature à simplifier les choses, pas plus que le fait que cette autorité dépend
dans une large mesure d’actes d’entraide d’autorités étrangères sur la rapidité
de traitement desquels elle ne peut exercer qu’une influence limitée. Il reste que
l’ensemble de ces données était connu du MPC lorsqu’il a établi ses prévisions, qui
se sont toutefois à l’évidence révélées erronées.
Comme relevé dans le rapport de surveillance 2005, l’on constate également des lacunes
en matière de conduite. Celles-ci se manifestent notamment comme suit :
- le manque de précision des prévisions du MPC – élément qui remet sérieusement
en question la fiabilité de toute autre déclaration, et par conséquent, la
crédibilité du MPC en tant que tel ;
- une multitude de petites insuffisances et contradictions qui, prises isolément,
paraissent insignifiantes, mais qui démontrent que les schémas élaborés par le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et ses directives ne sont pas suivis ou
mis en oeuvre par les collaborateurs (ou n’ont pas pu l’être ; […]) ;
- il en résulte, entre autres, que, au sein du MPC et de sa direction, un type de
comportement analogue à celui constaté dans les relations avec l’extérieur et
notamment avec la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en tant qu’autorité de surveillance, semble
être cultivé. C’est ainsi que l’autorité supérieure est systématiquement et
explicitement mise en cause. La direction du MPC a, plus particulièrement,
contesté à plusieurs reprises la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) (par
exemple, en relation avec les communications d’arrestation requises […]),
bien que, d’un point de vue juridique, la situation ne prête pas à discussion.
Dans ce contexte, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) estime préoccupant que ses directives
ne soient pas suivies par les procureurs, et cela de manière parfaitement ouverte.
Ainsi, il est apparu que, malgré maintes remarques, certains procureurs
continuent à participer régulièrement aux auditions de l’OJI. Dans ces circonstances,
il n’est pas étonnant que ces mêmes procureurs ne se soumettent
pas aux directives et instructions internes. Une direction qui elle-même ne suit
pas les directives de l’autorité de surveillance ne peut pas s’attendre à se voir
témoigner beaucoup de respect par ses propres collaborateurs.
Avec un certain étonnement, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) constate enfin que, en particulier
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et ses plus proches collaborateurs, situent
l’origine du manque d’actes d’accusation partout, sauf à l’intérieur de leur propre
institution. Le manque d’actes d’accusation est considéré comme une conséquence
inévitable de l’insuffisance du système procédural actuel. La pesanteur de ce système
ne peut toutefois expliquer un résultat aussi insatisfaisant, ceci d’autant plus
qu’il incombe aux procureurs de veiller à ce que la procédure ne se prolonge ni ne
se complique davantage pendant la phase de l’instruction préparatoire. Le manque
de motivation qui en résulte a pour conséquence qu’on ne tire pas le meilleur parti
de la situation actuelle, qui pourrait peut-être être améliorée. Au demeurant, la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a déjà mis en évidence, dans son rapport de surveillance 2005,
que le MPC, lorsqu’il se plaint du manque de ressources, pourrait se concentrer sur
son activité première […]. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas connaissance de mesures
que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) aurait prises depuis lors pour améliorer
la situation, au niveau de la conduite. »
Le rapport s’achève sur la conclusion suivante :
21
« Vu les ressources disponibles, ce résultat manifestement insuffisant ne trouve pas
d’explication claire. En ses qualités de chef du MPC et d’instance de surveillance de
la PJF, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) en porte en dernier ressort la responsabilité.
On peut se demander si une augmentation sensible des affaires menées
à bien par le MPC est envisageable tant et aussi longtemps que sa direction, et le
MPC dans son ensemble, se considèrent comme très chargés, voire surchargés et
qu’ils n’admettent pas la nécessité de s’améliorer à l’interne, pas plus qu’ils ne
voient de potentiel pour une augmentation substantielle du nombre d’actes
d’accusation. »
2.1.5 Avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du
26 juin 2006 sur le projet de rapport intermédiaire
de surveillance
Quant à la question des compétences de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), le procureur général de
la Confédération (ci-après : procureur général) regrette tout d’abord que le projet de
rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » ne traite pas la question
des méthodes d’instruction et du respect des principes généraux de procédure dans la
perspective d’une surveillance judiciaire et que, alors qu’elle n’est pas compétente
pour le faire, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) procède au contrôle de la mise en oeuvre du ProjEff.
Le procureur général a rappelé qu’une analyse approfondie ordonnée par le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) était en cours et qu’un rapport à l’attention du Conseil fédéral et du Parlement
était en préparation (« Analyse de situation ProjEff », voir section 2.4). Dans son
avis, le procureur général relève qu’un tel examen pose problème du fait que,
comme la PJF, le MPC et l’OJI, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) est elle-même partie intégrante
du système mis en place par le ProjEff, qu’elle poursuit en soi ses propres intérêts, et
partant n’est pas en mesure d’évaluer objectivement la réalisation de ce projet. Le
procureur général a souligné que le MPC n’est pas tenu de se justifier devant la Cour
des plaintes à propos du degré de réalisation des prévisions faites dans le cadre du
ProjEff. Il reproche également à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’émettre, en se référant à
quelques procédures, des doutes quant au soin et à l’efficacité de la conduite de la
procédure sans même examiner les dossiers correspondants de manière approfondie
et sans prendre en considération de manière objective le rôle de toutes les autorités
concernées tant il est vrai que, pour déboucher rapidement sur une accusation, une
procédure n’est pas uniquement tributaire de la diligence du MPC, mais aussi de
celle de la police en charge de l’enquête, de l’OJI et de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ellemême.
Le procureur général relève notamment que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) fait totalement
abstraction de la situation de l’OJI où 50 à 60 affaires sont en suspens et dont
certaines, entrées il y a plusieurs années, sont même menacées de prescription.
Le procureur général estime en outre que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) se permet, à tort, de
critiquer la conduite au sein du MPC en général et de ses qualités de chef en particulier,
ce qui constitue un mélange inadmissible avec la surveillance administrative du
MPC, laquelle est du ressort du DFPJ. Il souligne que le rapport de la Cour des
plaintes contient des réponses infondées aux questions relatives à la compétence et à
la conduite du MPC qui anticipent sur l’enquête administrative en cours portant sur
les finances, la conduite et l’organisation du MPC (enquête administrative « Lüthi »,
voir section 2.3). Le procureur général est d’avis que les déclarations du président de
22
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) montrent que dans le cas d’espèce, une relation illicite de mandataire
à mandant, voire d’obédience lie le judiciaire et l’exécutif (en l’occurrence la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le DFPJ) et indique ne pas arriver à comprendre pourquoi le
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne s’est pas opposé à la « demande de coordination
» du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) au lieu de se livrer à une enquête par substitution, tant il est
vrai que la séparation stricte des pouvoirs voulue par le Parlement ne doit pas être
contournée par un accord ou une entente entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser).
Le procureur général estime infondées les critiques émises dans le rapport intermédiaire
de surveillance « actes d’accusation » au sujet des lacunes dans la conduite du
MPC. Il regrette que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) juge que le prétendu manque de précision
des prévisions du MPC constitue un « fait qui remet sérieusement en question la fiabilité
de toute autre déclaration, et par conséquent, la crédibilité du MPC en tant que
tel » en dépit du fait que c’est elle qui a exigé les prévisions en cause alors même
que, pour sa part, le MPC a toujours souligné les difficultés d’établir de telles prévisions,
dont la fiabilité est de surcroît insuffisante, et que la direction générale du ProjEff,
au sein de laquelle siège également un représentant du Tribunal pénal fédéral, a
renoncé depuis des années à des pronostics en matière de procédures. Le procureur
général relève en outre que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) fonde ses conclusions en matière de
déficit de conduite uniquement sur une multitude de petites insuffisances et contradictions
qui, prises isolément, paraissent insignifiantes, mais qui démontrent que les
modalités et directives qu’il édicte ne sont pas suivies par ses collaborateurs, alors
même quelle ne s’est entretenue avec aucun représentant du MPC, qu’elle ne se réfère
à aucune modalité ou directive que ce soit et surtout qu’elle n’indique pas dans
quelle mesure celles-ci n’auraient pas été suivies. Quant à une autre conclusion de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) qui estime que la direction du MPC reproduit envers ses collaborateurs
un comportement semblable à celui qu’elle adopte envers l’extérieur, notamment
envers la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) elle-même, le procureur général constate qu’il est
objectivement impossible de comprendre comment cette dernière peut déduire d’une
simple question du MPC, objective et justifiée, portant sur la nature et l’étendue de
la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), que le MPC et ses collaborateurs affichent
probablement (« de toute évidence ») aussi un type de comportement généralement
rétif dans leurs relations internes.
Toutefois, c’est la critique de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) qui estime « préoccupant que ses
directives ne soient pas suivies par les procureurs, et cela de manière parfaitement
ouverte » qui a le plus surpris le procureur général. Il s’est étonné du fait que la Cour
des plaintes fonde sa critique sur la simple constatation que « malgré maintes remarques
[de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)], certains procureurs continuent à participer régulièrement
aux auditions de l’Office des juges d’instruction fédéraux » alors que la participation
du procureur aux opérations d’enquête de l’OJI est un droit de partie et
constitue un élément fondamental de la procédure pénale ; le procureur est libre de
décider s’il veut ou non l’exercer et que toute tentative de l’en empêcher, par voie
d’instruction ou de directive, contreviendrait au droit et constituerait une atteinte au
principe de l’égalité des armes. Le procureur général réfute, aussi bien d’un point de
vue juridique qu’objectif, la réaction de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) qui, alors même qu’il
agit conformément aux droits et devoirs que la loi lui confère, blâme son refus de se
soumettre à l’avis – manifestement infondé – du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et
en infère des lacunes de conduite de sa part. Il estime par ailleurs tout aussi spécieux
23
de chercher à expliquer l’ampleur du manque de résultats en accusant certains procureurs
d’avoir, par leur comportement, fait durer la procédure au stade de
l’instruction préparatoire, cela d’autant plus que, dans la perspective de l’accusation
qu’il lui incombera de représenter ultérieurement dans la procédure, le procureur a le
devoir de veiller à ce que l’enquête permette de faire toute la lumière sur les faits incriminés.
Le procureur général souligne que c’est précisément dans le cas de procédures
restées en suspens, pendant des mois, auprès du juge d’instruction compétent
qu’il est utile, voire nécessaire, que le procureur intervienne en sa qualité de partie à
la procédure et qu’il est faux, du point de vue juridique, et incompréhensible, du
point de vue pratique, de lui reprocher d’exercer son droit de partie et de présenter
des réquisitions de preuve.
S’agissant des remarques formulées dans le projet de rapport intermédiaire de surveillance
au sujet des 18 procédures closes en 2005 par l’OJI, le procureur général a
procédé à un certain nombre de rectifications et de compléments et a émis quelques
critiques. Dans de nombreux cas, il s’agissait d’explications relatives au report de
quelques jours ou de quelques semaines de certaines mises en accusation (attente
d’un arrêt du Tribunal fédéral ou d’une autorisation de poursuivre demandée au
DFPJ, surcharge des enquêteurs par d’autres procédures se trouvant dans une phase
nécessitant un engagement important de leur part, etc.) ou de précisions sur certains
points restés dans l’ombre lors de l’audition du 27 avril 2006. A plusieurs reprises,
le procureur général rejette les reproches de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) qui le font apparaître
mal informé.18
Dans son avis, le procureur général a soulevé la question d’une éventuelle partialité
du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), sans toutefois formuler de demande de récusation
concrète dans la mesure où il estimait que celle-ci allait examiner cette question
d’office. Le procureur général est également d’avis que les circonstances concrètes
et le comportement du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) – qui a dirigé l’enquête à la
base du rapport intermédiaire de surveillance – ont éveillé des soupçons de partialité.
Le procureur général relève que, en raison de ce rapport, le MPC se trouve confronté
à des critiques injustifiées, qui contreviennent aux principes d’indépendance et
18 A cet égard également, la procédure « Door » est représentative de la manière dont
l’audition s’est déroulée. Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) explique que c’est
l’OJI, et non pas le MPC, qui a scindé cette procédure de la procédure « Flat » durant la
phase d’instruction préparatoire. Il précise en outre que l’OJI avait certes informé le MPC
que cette procédure avait été scindée de la procédure « Flat », mais ne lui avait pas indiqué
qu’elle avait été transmise au canton de Zurich et qu’elle était par conséquent liquidée
et que c’est pour cette raison qu’elle a encore figuré sur la liste commune des procédures
en cours jusqu’au début du mois d’avril 2006. Le procureur général rappelle que ce n’est
qu’à l’initiative du MPC que, le 10 avril 2006, la question de l’état de cette procédure a
été réglée avec l’OJI et que le MPC a appris que l’instruction préparatoire « Door » avait
été reprise par le canton de Zurich. Il estime qu’il est pour le moins surprenant de déduire
de cet épisode que le procureur général n’avait pas été suffisamment ou mal informé par
son propre service alors que c’est l’OJI qui a procédé à la transmission sans en informer
formellement le procureur concerné, ce que l’on ne saurait reprocher au MPC. Aucune
correction n’a été apportée au rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
où ne figure, entre parenthèses, que le renvoi suivant : « voir à ce propos la première tentative
d’explication du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans ses dernières observations
du 26 juin 2006. » La déclaration de toute évidence erronée qui figurait dans le projet
de rapport selon laquelle seul le MPC a pu déléguer cette procédure au canton de Zurich
n’a pas été corrigée dans le rapport définitif (voir paragraphes 2.1.3, let. f, et 2.1.4,
notes de bas de page).
24
d’impartialité et sont susceptibles d’entamer gravement sa réputation et d’affaiblir
son autorité. De l’avis du procureur général, les raisons et circonstances objectives
suivantes permettent de penser que le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) manque de
l’impartialité nécessaire envers le MPC :
- Bien que, lors de l’entretien du 16 janvier 2006 avec le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) qui a
porté sur le ProjEff et l’entraide judiciaire, il ait été clairement et incontestablement
constaté que le faible nombre de d’actes d’accusation dressés par le
MPC est dû à la procédure pénale fédérale à deux niveaux et à
l’accumulation des affaires en suspens auprès de l’OJI, voire de son manque
de ressources, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a non seulement pas révisé
son avis erroné à ce sujet, mais l’a encore confirmé en toute connaissance
de cause dans son rapport intermédiaire de surveillance.
- Le comportement du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) à l’encontre du MPC
laisse à penser qu’il s’est fermé à tous les arguments – pourtant étayés –
n’allant pas dans son sens et qu’il s’est efforcé de faire circuler et de rendre
publique l’opinion qu’il s’était faite sur l’origine du faible nombre d’actes
d’accusation dressés, n’hésitant pas à enfreindre les prescriptions régissant
les compétences. En l’absence d’une urgence particulière à ce rapport intermédiaire
de surveillance, force est de conclure que le but de ce dernier est
d’imputer au MPC la responsabilité principale du nombre d’actes
d’accusation trop faible.
- La façon d’agir tendancieuse au détriment du MPC est reconnaissable à la
manière dont l’audition – ou plus précisément l’« interrogatoire » – du
27 avril 2006 a été dirigée.
- Le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a fait parvenir au MPC son projet de
rapport intermédiaire de surveillance que pour la forme, tant il est vrai qu’il
n’a pas imparti de délai au procureur général pour communiquer sa position
et que la date d’envoi du rapport à ses destinataires avait déjà été arrêtée au
20 juin 2006, d’où il ressort que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’accordait d’emblée
aucune importance à l’avis du MPC.
- La relation de mandataire à mandant qui, en l’occurrence, a lié le président
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) est apparue au grand jour le lundi
de Pentecôte 2006, lorsqu’ils ont annoncé des mesures de surveillance dans
un communiqué de presse commun, tant il est vrai que le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a fait cavalier seul, sans consulter la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser).
En conclusion, le procureur général a demandé à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) de se distancer
du projet de rapport intermédiaire de surveillance et de renoncer à son envoi selon la
liste des destinataires ainsi qu’à sa publication. Subsidiairement, il a prié la Cour des
plaintes de revoir le rapport en tenant compte de son avis avant de fixer un délai raisonnable
au MPC pour rendre un nouvel avis et de transmettre la problématique relative
au nombre d’actes d’accusation au comité de projet « Analyse de situation
ProjEff » pour qu’il la traite dans le cadre des travaux en cours en tant qu’élément de
la mise en oeuvre du ProjEff.
25
2.1.6 Réplique de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) à l’avis du procureur
général de la Confédération du 26 juin 2006
Après réception de l’avis du procureur général du 26 juin 2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
a complété son projet de rapport en répliquant aux requêtes formulées par ce dernier.
Elle constate pour commencer que, en raison de son volume considérable et de la
prolongation de délai octroyée, l’avis du procureur général a retardé la clôture du
rapport intermédiaire de surveillance. Elle y critique ensuite, d’un point de vue formel,
la traduction en français des observations du procureur général. « Sans vouloir
se prononcer de façon approfondie sur les priorités que fixe le MPC, la Cour des
plaintes tient tout de même à exprimer sa surprise quant au fait que celui-ci dispose
apparemment des ressources nécessaires pour faire traduire sa prise de position volumineuse
en à peine une semaine et demie, mais n’est pas en mesure de traduire son
propre rapport d’activité pour l’année 2005, pourtant plus court, par mesure
d’économie. »
D’un point de vue matériel, la réplique de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), qui ne « veut pas entrer
en matière sur chacune des allégations » du procureur général, répond à un certain
nombre de critiques que ce dernier a formulées dans son avis et les rejette intégralement.
Au sujet du reproche du procureur général qui estime la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
est liée par une relation de mandat, voire assujettie à l’exécutif, celle-ci indique que
ce n’est pas le DFPJ, mais la direction du TPF qui a pris l’initiative de procéder à
l’enquête sur le MPC. Elle ajoute que « la finalité des piques lancées contre la Cour
des plaintes [et] contre ses membres par le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
n’est pas claire. Il est toutefois possible que ce dernier ait cherché à susciter par ce
biais une influence politique du chef du DFPJ, [c’est-à-dire] une attaque contre
l’indépendance de la justice, afin de détourner l’attention de la Délégation des commissions
de gestion et du Parlement des véritables difficultés qui règnent au sein du
MPC et de la diriger vers le sujet bien plus délicat de la séparation des pouvoirs. »
En revanche, la réplique n’aborde pas la question de l’indépendance du président de
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) soulevée par le procureur général.
Quant à l’objection du procureur général qui relève que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) reproche
un déficit de conduite alors même quelle ne s’est entretenue avec aucun représentant
du MPC, qu’elle ne se réfère à aucune modalité ou directive que ce soit et
surtout qu’elle n’indique pas dans quelle mesure celles-ci n’auraient pas été suivies,
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) complète et illustre son propos au moyen des exemples ciaprès19.
Elle indique avoir constaté que le MPC continuait à ne pas mentionner toutes les informations
requises, alors même que, par lettre du 9 mars 2005, elle avait fait part au
MPC d’une instruction relative aux données à transmettre lors de la communication
d’arrestations.
S’agissant de l’objection soulevée par le MPC qui reproche à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
d’avoir émis des directives concernant la participation des procureurs aux interrogatoires
de l’OJI, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) indique qu’il convient de préciser qu’à aucun
moment elle n’a empêché le MPC d’exercer son droit de partie en tant que tel, mais
qu’elle a estimé que le fait d’y prendre part de manière systématique n’était pas la
19 Il y a lieu de noter que le MPC n’a pas pu prendre position sur ces explications complémentaires.
26
meilleure manière de remplir son office et qu’il est en outre de la compétence de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’apprécier si le MPC accomplit ses tâches de manière appropriée
et conforme à la loi et que le MPC est tenu de se soumettre à ses directives.
Sur le fond, la version finale du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne tient aucun compte des corrections, objections
et critiques formulées par le procureur général.
2.1.7 Requête déposée par le MPC auprès de l’autorité de
surveillance
2.1.7.1 Objet de la requête
Par lettre du 19 juillet 2006, le MPC s’est adressé aux deux CdG et leur a fait parvenir
l’avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du 26 juin 2006 (voir paragraphe
2.1.5) et le procès-verbal de l’audition du 27 avril 2006. Dans sa requête, le MPC
fait part de ses réserves au sujet du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation ». Il exprime également son souci de pouvoir, à l’avenir, disposer de
toute la capacité d’action dont il a besoin pour remplir son mandat légal et rappelle
qu’il est de son devoir de s’opposer à toute tentative de nuire à sa réputation et
d’attirer l’attention de la haute surveillance sur tout dysfonctionnement constaté.
Dans sa requête, le MPC qualifie d’inhabituelle la façon d’agir de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
et précise que, dans le domaine de la justice, lorsque des lacunes ont été constatées
à l’occasion d’un examen approfondi, il est d’usage que l’autorité de surveillance
en discute directement avec l’instance surveillée et que la première et la seconde
recherchent ensemble comment améliorer la situation avant que, si besoin est,
l’autorité de surveillance édicte des directives. Le MPC souligne que les choses ne
se sont pas déroulées ainsi dans le cas d’espèce et qu’il a été confronté à un rapport
dont le but n’était pas de permettre de trouver d’un commun accord la manière de
résoudre des problèmes éventuellement constatés dans la procédure pénale. Il estime
en outre que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) est à peu près imperméable à toute considération
globale et objective et que, parmi toutes les autorités participant au ProjEff, elle
l’accuse d’être la seule unité inefficace, tant du point de vue administratif qu’en matière
de conduite. Le MPC relève également que le rapport de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
entre en conflit avec diverses enquêtes en cours (analyse de situation ProjEff, voir
section 2.4 ; enquête administrative « Lüthi », voir section 2.3 ; enquête extraordinaire
sur l’affaire Ramos, voir section 2.2). Il souligne également que le président de
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) se fonde sur des principes inexacts lorsqu’il réunit l’exercice de
certaines activités de surveillance que le législateur a clairement séparées dans la loi.
Par ailleurs, le MPC remarque que, dans le rapport intermédiaire de surveillance, le
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne traite même pas la question d’une possible partialité
alors que le MPC l’avait soulevée dans son avis du 26 juin 2006, ce qui ne
s’explique guère et est pour le moins inhabituel pour un juge. (Pour ce qui concerne
les contestations du MPC, voir paragraphe 2.1.5 Avis du procureur général de la
Confédération du 26 juin 2006 sur le projet de rapport intermédiaire de surveillance.)
27
2.1.7.2 Compétence des CdG
Les CdG sont compétentes pour examiner directement et définitivement les requêtes
émanant d’autorités ou de particuliers se rapportant à la gestion des affaires des tribunaux
fédéraux (art. 129 LParl20). Elles les examinent librement dans le cadre de
leurs compétences en matière de haute surveillance. La requête du MPC concerne
des questions relatives à la surveillance judiciaire exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
Tribunal pénal fédéral sur le MPC. Les CdG sont habilitées à examiner le fonctionnement
général de la surveillance judiciaire exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du point
de vue de sa légalité, de sa régularité, de son opportunité et de son efficacité, mais
elles n’ont pas la compétence d’annuler ou de modifier les décisions relevant de
l’exercice de cette surveillance (art. 26, al. 3 et 4, LParl). Les CdG exercent en règle
générale leur haute surveillance de façon subsidiaire à la surveillance incombant à
l’autorité de surveillance directement supérieure. Eu égard au fait que, jusqu’à fin
2006, le TPF n’était soumis à aucune autorité de surveillance directe21, mais uniquement
à la haute surveillance du Parlement, les CdG entendent assumer cette dernière
dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du tribunal et de l’intérêt public.
22
2.1.7.3 Méthode et enquête des CdG
Après concertation, les CdG ont décidé de confier le traitement de la requête du
MPC à la sous-commission DFPJ/ChF de la CdG-N, la chargeant de la traiter en
même temps que l’examen en cours.
Lors de son audition par la sous-commission, le président de la Cour des
plaintes a déclaré que l’exercice de la surveillance judiciaire sur le MPC
s’avère difficile, car ce dernier ne cesse – dans de nombreuses lettres – de
remettre en cause la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en la matière au
lieu de se plier à ses directives. Pour sa part, le chef ad interim du MPC a
expliqué à la sous-commission que le MPC éprouve quelques problèmes
avec la surveillance judiciaire telle qu’elle est exercée par la Cour des
plaintes, qu’il remet en cause l’adéquation formelle et hiérarchique de certaines
directives et qu’il ne ressort pas toujours clairement des décisions si
elles émanent de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ou seulement de son président. Il a
également précisé qu’il regrette le ton de certaines lettres qui ferment la
porte à toute discussion de questions juridiques ouvertes, allant jusqu’à
menacer le MPC d’entamer une procédure judiciaire à son encontre.
La sous-commission a ensuite invité le MPC à lui remettre les lettres et documents
relatifs aux problèmes de surveillance évoqués. Le MPC a donné suite à cette demande
le 13 octobre 2006.
20 Loi du 13.12.2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl ; RS 171.10).
21 Depuis le 1er janvier 2007, le TPF est soumis à la surveillance administrative du Tribunal
fédéral en vertu de l’art. 3, al. 1, LTPF (loi fédérale du 4.10.2002 sur le Tribunal pénal
fédéral, RS 173.71).
22 Lettre des Commissions de gestion du 11.6.2004 (non publiée).
28
Le 15 novembre 2006, la sous-commission a soumis la requête du MPC du 19 juillet
2006 accompagnée des documents reçus le 13 octobre 2006 et d’un questionnaire
détaillé.
Dans sa réponse du 14 décembre 2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a indiqué à la souscommission
que, après les trois premières années, elle avait constaté qu’il y avait
encore un potentiel d’amélioration en matière de surveillance, notamment en ce qui
concerne les directives et les instructions. A ce sujet, elle a assuré la souscommission
qu’elle allait réexaminer ses activités de surveillance et aborder certains
points avec la direction du MPC avant de procéder à quelques changements organisationnels
en 2007. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a mentionné qu’elle avait nommé l’un de
ses membres en tant que nouvel interlocuteur pour le MPC. Elle a terminé sa réponse
en indiquant qu’elle désirait réserver ses réponses en raison de ces discussions
et changements organisationnels à venir.
Dans une lettre du 15 janvier 2007 qu’elle a adressée à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), la souscommission
s’est félicitée de la volonté de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) de réexaminer ses
activités de surveillance sur le MPC et de discuter les problèmes à résoudre avec ce
dernier. Elle a toutefois rappelé que le questionnaire qu’elle avait envoyé le
13 octobre 2006 ne portait pas uniquement sur les problèmes relatifs à la surveillance,
mais contenait également une série de questions relatives à la requête du MPC
concernant le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation », questions
auxquelles la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’avait pas répondu. Le 23 janvier 2007, la Cour des
plaintes a adressé une lettre à la sous-commission, lui faisant part de sa décision de
renoncer à émettre un nouvel avis.
2.1.7.4 Résultats et conclusions
Les résultats de l’examen de la requête du MPC et les conclusions qui en découlent
sont intégrés dans l’appréciation et les conclusions de la CdG-N au sujet du rapport
intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » (voir paragraphes 2.1.10 et
2.1.11).
2.1.8 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit
relatifs au rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation »
a) Au sujet des motifs de l’enquête
Les auditions ont montré que les motifs du TPF étaient également liés à la nécessité
de justifier sa nécessité. Le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a expliqué que tout le
monde s’attendait à ce que le tribunal ait une accusation à traiter dès sont entrée en
fonction le 1er avril 2004, mais que, comme tel n’avait pas été le cas, le TPF avait
très vite eu la réputation – dont il n’était pas encore parvenu à se débarrasser au
moment des auditions – d’être sous-occupé. Il a précisé que c’était pour cette raison
qu’il avait voulu connaître l’état de la situation en vue de la séance du 5 avril 2006
avec les sous-commissions Tribunaux des Chambres fédérales. Selon les dires du
président du TPF, le manque de précision des prévisions posait aussi un problème de
29
nature organisationnelle dans la mesure où elles devaient permettre au tribunal de se
préparer afin de disposer de suffisamment de personnel dans chacune des trois langues
officielles. b) Au sujet des ressources engagées en faveur de l’entraide pénale internationale
Au sujet des activités du MPC dans le domaine de l’entraide pénale internationale, le
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a répété, lors de son audition, l’affirmation figurant
déjà dans le rapport de surveillance 2005 du 15 février 2006, à laquelle le rapport intermédiaire
de surveillance « actes d’accusation » renvoie également (p. 29), selon
laquelle le MPC consacre trop de ressources à ce domaine qui ne concerne en rien la
poursuite pénale fédérale au sens strict. Il a estimé qu’en consacrant beaucoup trop
de temps à l’entraide pénale au lieu de se consacrer à ses tâches principales, le MPC
ne fixe pas les bonnes priorités. A ce sujet, on relèvera que, lors d’un entretien qui a
eu lieu le 16 janvier 2006 et qui a réuni le chef du DFPJ, le président de la Cour des
plaintes et des représentants des autorités de poursuite pénale, ceux-ci ont formellement
constaté que les activités du MPC dans le domaine de l’entraide pénale internationale
découlent directement des nouvelles compétences qui lui sont dévolues (ProjEff)
et que le nombre restreint d’actes d’accusation transmis au TPF n’est pas dû à
l’entraide pénale internationale, mais à des goulets d’étranglement au sein de l’OJI
et au fait que la procédure pénale fédérale à deux niveaux freine le flux des accusations.
c) Au sujet de la délimitation entre surveillances administrative et judiciaire
Lors de son audition, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a indiqué que pratiquement
chaque activité d’une telle autorité a un aspect administratif et un aspect judiciaire. Il
a expliqué que les investigations de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) étaient déjà en cours lorsque
l’on s’est demandé si elles n’auraient pas dû être conduites par l’autorité de surveillance
administrative puisqu’il s’agissait en fait tout bonnement de savoir si les gens
du MPC travaillaient. Il a précisé que c’était pour cette raison qu’il avait contacté le
secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) avait ensuite été chargée de
mener ces investigations à terme étant donné que les questions posées relevaient
spécifiquement de l’instruction. Selon le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), il
s’agissait de savoir s’il n’était pas possible d’accélérer le traitement des dossiers. Il a
ajouté qu’il voulait connaître la quantité de travail réellement exécutée. d) Au sujet d’une éventuelle partialité du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
A la question de savoir pour quelle raison le rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation » demeurait muet sur ce point, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser),
également interrogé sur ses motifs, a répondu que l’on avait estimé que cette ac30
cusation était négligeable parce que complètement absurde et que, par ailleurs, il ne
parvenait même plus à se souvenir de ce que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
lui reprochait précisément. Le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a souligné que
sa partialité n’était pas le propos de l’avis de plus de 40 pages du MPC qui ne constitue
en fait qu’un écran de fumée. Il a affirmé qu’il ne saurait en l’occurrence être
question de partialité, ni envers le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), ni envers
son suppléant, soulignant qu’il ne comprenait par ailleurs pas le but concret de ce
reproche de partialité.
Le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a toutefois reconnu que la dureté du rapport intermédiaire
de surveillance avait probablement aussi des raisons psychologiques. Il a
expliqué que le MPC n’avait pas été enchanté de faire l’objet d’un tel rapport et de
devoir supporter que l’autorité de surveillance prenne connaissance de ses affaires et
tente d’exercer une certaine pression qui plus est. Il a rappelé que le MPC n’a jamais
cessé de remettre la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en cause, notamment en rédigeant
des notes juridiques de plusieurs pages sur la compétence de l’autorité de
surveillance d’éditer telle ou telle directive.
Pour sa part, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a déclaré avoir renoncé à intervenir
formellement auprès du TPF pour éviter d’envenimer la situation, mais estimer,
avec le recul, que c’était une erreur. Il a indiqué avoir été particulièrement dérangé
par la manière de procéder du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et qu’il ne
pouvait pas comprendre comment les autres juges du TPF avaient pu le laisser faire.
Il a précisé que, finalement, le MPC s’était résolu à saisir les CdG en leur qualité
d’autorité de haute surveillance afin qu’elles puissent agir au besoin.
2.1.9 Autres réactions suscitées par le rapport
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » a également été
transmis au comité de projet « Analyse de situation ProjEff » placé sous la présidence
de Hanspeter Uster. Il ressort du rapport « Uster » (voir section 2.4) que le
comité de projet a pris connaissance du rapport sans pouvoir en tirer de nouvelles
constatations étant donné que les investigations à sa base ne tiennent pas compte du
déroulement de la procédure, ni des retards qu’il implique. Le rapport « Uster » relève
que les critiques du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
ne portent sur le fond que dans deux cas ; pour le reste, il concerne de simples questions
de délais ou de comptabilité et le manque de pertinence de prévisions relatives
aux délais dans lesquels on pouvait s’attendre au dépôt d’actes d’accusation ; la problématique
essentielle, à savoir les raisons à l’origine du faible nombre d’actes
d’accusation dressés par le MPC, n’est pratiquement pas abordée. A la critique formulée
dans le rapport intermédiaire de surveillance selon laquelle « quelques procureurs
tiennent à participer régulièrement aux auditions de l’OJI en dépit
d’injonctions réitérées », le rapport « Uster » répond qu’« il est tout à fait judicieux
que les procureurs exercent le droit d’être partie qui leur revient afin de garantir les
résultats de la procédure. » (Voir rapport « Uster », section 4.8.)
Invité par la sous-commission à prendre position sur le rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation », l’expert chargé de l’enquête administrative au sein
du MPC (voir section 2.3) indique ne pas comprendre comment ce rapport peut
31
conclure à l’existence d’un grave problème de conduite directement imputable au
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Il rapporte avoir certes constaté quelques lacunes
dans le domaine de la surveillance judiciaire exercée sur les procureurs, mais
que celles-ci ont déjà été en partie comblées et qu’en tout état de cause, elles ne sauraient
être à l’origine du retard constaté dans le domaine des mises en accusation. Il
a souligné que le MPC ne saurait être rendu responsable de ce retard et que le goulet
d’étranglement se situe clairement au niveau de l’OJI. Le chargé d’enquête a par ailleurs
confirmé l’existence de tensions entre la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le MPC (dans son
ensemble, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’étant pas le seul concerné). Il
indique avoir constaté que les procureurs ne comprennent pas toujours la façon
d’intervenir de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), notamment lorsqu’elle édicte des prescriptions
matérielles sur la manière dont les procureurs doivent exercer leurs droits de partie
dans le cadre de l’instruction préparatoire.
2.1.10 Constatations et appréciations de la CdG-N
a) Au sujet des motifs et de la genèse du rapport intermédiaire de surveillance
« actes d’accusation »
Sur la base des informations disponibles, la CdG-N constate que le retard avec lequel
les actes d’accusation ont été transmis à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le besoin de plus
en plus pressant pour le tribunal de justifier, tant à l’égard du public que du Parlement,
la pertinence de ses structures au regard de la charge de travail ont conduit sa
direction à analyser la situation, sans toutefois fixer de délai. L’analyse approfondie
décidée le 11 avril 2006 par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a été dirigée par son président qui a
poussé à sa réalisation en urgence.
Ni la décision de la direction du tribunal, ni celle de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne permettent
de déduire que les résultats de ces investigations devaient aboutir à un rapport
intermédiaire de surveillance. Avant l’audition du 27 avril 2007, le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas répondu clairement au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
qui cherchait à s’informer à ce sujet. Il ressort toutefois des échanges de courriels
entre le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) des 26
et 27 avril 2006 que le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a expressément demandé à
être chargé de remettre un rapport à l’autorité de surveillance administrative. Même
après l’audition du 27 avril 2006, il a encore laissé le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
dans l’incertitude sur la suite qu’il entendait donner à ses investigations. Ce
n’est que le 14 juin 2006, lorsqu’il a reçu le projet du rapport intermédiaire de surveillance,
que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a constaté qu’il était confronté
à un rapport contenant de graves reproches à son encontre et à l’encontre du MPC.
La CdG-N est surprise des modalités de l’audition du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
et de son suppléant qui a eu lieu le 27 avril 2006. La surveillance d’une autorité,
stricte par nécessité, peut être exercée avec l’objectivité requise. En parallèle,
le CdG-N constate cependant que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a adopté
dans le cadre de cette audition une attitude peu constructive, notamment en demeurant
parfois silencieux, ce qui a contribué au durcissement des positions.
En envoyant le projet de rapport pour avis, le 14 juin 2006, sans octroyer de délai à
cette fin et en annonçant que le rapport serait envoyé à ses destinataires le 20 juin
32
2006 (délai encore entrecoupé par un week-end), il est évident que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
ne voulait pas permettre au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) de rendre un
avis fondé sur le résultat de l’analyse. C’est d’ailleurs ce que le président de la Cour
des plaintes a implicitement admis lors de son audition au cours de laquelle il a déclaré
que le rapport intermédiaire de surveillance avait été envoyé au procureur général
pour lui donner le droit d’être entendu, bien que l’on puisse sérieusement douter
de la nécessité de cette démarche. Sur demande du MPC, un délai de sept jours
lui a finalement été octroyé pour exercer ce droit. Bien que donnant des explications
raisonnables et demandant des rectifications pertinentes sur de nombreux points,
l’avis circonstancié que le MPC a soumis dans le délai imparti n’a pas été pris en
compte pour la rédaction du rapport final. Même les erreurs manifestes n’ont pas été
corrigées (voir notamment la procédure « Door », paragraphe 2.1.5, note de bas de
page 18).
En annonçant publiquement, le 6 juin 2006, qu’elle établira « un rapport sur les reproches
relatifs au faible nombre d’actes d’accusation dressés par le MPC dans le
courant du mois » (voir paragraphe 2.2.1) et en faisant parvenir un communiqué à la
presse le 17 juillet 2006 annonçant que « dans [son] rapport, [elle] constate que la situation
actuelle est insatisfaisante et, sur la base des clarifications entreprises, en
précise les raisons pertinentes », la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a attiré l’attention des médias
sur son rapport.
Pour ce qui concerne la forme, la CdG-N constate que le rapport intermédiaire de
surveillance porte la seule signature du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et que ni les
membres de la cour qui ont participé à la décision, ni le greffier concerné ne l’ont signé.
Bien qu’ayant posé la question à plusieurs reprises, la commission n’a pas pu
suivre intégralement la manière dont le rapport non publié a été établi au sein de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas autorisé la CdG-N à consulter les
dossiers rendant compte de la décision correspondante. b) Au sujet du lien avec le projet d’efficacité (ProjEff)
La problématique, les appréciations et les conclusions du rapport intermédiaire de
surveillance « actes d’accusation » concernent en grande partie la mise en oeuvre du
projet d’efficacité (ProjEff), c’est-à-dire l’introduction en 2002 de nouvelles compétences
de la Confédération en matière de poursuite pénale et l’augmentation de
l’effectif des autorités de poursuite pénale qui y est liée (voir section 1.1). Comme
on l’a vu plus haut, le TPF a cherché les raisons pour lesquelles le MPC avait pris du
retard dans le dépôt d’actes d’accusation. En se penchant sur la phase de la préparation
des actes d’accusation, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a couvert qu’une petite partie de
l’ensemble de la procédure pénale et tenu uniquement compte des 18 procédures
dont l’OJI avait achevé l’instruction préparatoire en 2005 (voir paragraphe 2.1.2).
Depuis l’entrée en vigueur du projet d’efficacité en 2002, la CdG-N a régulièrement
suivi sa mise en oeuvre en examinant les rapports de situation semestriels de la direction
générale du ProjEff et en entendant des représentants des autorités de poursuite
pénale. Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), le directeur de l’Office fédéral de
la police (Fedpol), le président du Tribunal pénal fédéral – qui représentait également
l’OJI – et le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) faisaient aussi partie de la direction
générale du ProjEff qui a été dissoute entre-temps. La CdG-N s’est constamment in33
formée sur l’évolution du nombre d’affaires, la planification roulante, l’utilisation
des ressources, les problèmes relatifs à la collaboration avec les cantons et la formation
des membres des autorités de poursuite pénale nouvellement instituées. Certaines
questions ont par ailleurs suscité un vif débat en son sein (comme la question de
savoir si la priorité en fonction du genre de délit a été correctement fixée – lutte
contre le terrorisme, blanchiment d’argent ou criminalité économique).
En se penchant sur l’évolution des prévisions et du nombre d’affaires, la CdG-N a
constaté que la direction générale du ProjEff était dès le départ consciente que les
prévisions relatives au projet de mise en oeuvre initial de 2000 comportaient de
nombreux facteurs d’incertitude. Elles ont donc été en permanence corrigées dans le
cadre d’une planification roulante afin de tenir compte de l’évolution effective. Une
fois le projet en route, force a été de constater que le nombre d’enquêtes ouvertes
était supérieur aux prévisions et que, chose qui n’avait pas été prévue, il fallait également
traiter de nombreuses affaires « non complexes ». En 2002, le Parlement a
donc adopté un message complémentaire augmentant l’effectif des autorités de
poursuite pénale. Le nombre d’affaires a évolué conformément aux prévisions jusqu’à
la fin de 2003. En adoptant le programme d’allégement budgétaire 2003 (PAB
03), le Parlement a imposé un gel du développement des structures. Fin 2003, il a
décidé de marquer un arrêt et, en adoptant le programme d’abandon des tâches en
2006, il a encore procédé à une légère réduction des ressources. Au cours de l’été
2004, la direction générale du ProjEff a constaté que, jusqu’au dépôt de l’acte
d’accusation, la procédure ne durait en moyenne pas deux, mais près de trois ans, cela
en raison de la procédure pénale fédérale à deux niveaux (le MPC transmet chaque
procédure à l’OJI qui procède à l’instruction préparatoire avant de la retransmettre
au MPC qui, le cas échéant, procède à l’inculpation), du manque de ressources de
l’OJI et du temps d’arrêt marqué dans le développement des structures. Fin 2004, au
vu des changements intervenus, la direction générale du ProjEff a décidé de renoncer
à faire des prévisions en tant que telles et a émis des « pronostics en fonction des
capacités » qui annonçaient une stagnation du nombre d’affaires.
Le plus difficile a été de prévoir le nombre de mises en accusations qui allaient être
déposées et à quel moment elles allaient l’être. La procédure qui précède
l’établissement de l’acte d’accusation est longue, raison pour laquelle l’évolution est
difficile à prévoir dans ce domaine, ce qui explique la situation difficile dans laquelle
le TPF se trouvait. De ce point de vue, il est tout à fait normal que, en mars
2006, le tribunal ait voulu savoir non seulement pourquoi il n’avait plus enregistré
de dépôt d’acte d’accusation au cours des mois précédents, mais encore quand il
pouvait compter en recevoir et combien. Il est en revanche plus difficile de comprendre
la manière d’agir de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) après le 20 avril 2006, c’est-à-dire
après que le MPC eût fourni les renseignements demandés au sujet des procédures
closes en 2005 par l’OJI. A ce moment-là au plus tard, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) devait
être au courant que sur les 18 procédures closes par l’OJI en 2005, dix avaient déjà
donné lieu à une mise en accusation, deux avaient été transmises à des cantons, une
procédure avait été abandonnée, une autre allait certainement aboutir à une suspension
et, pour une autre encore, un Etat étranger avait présenté une demande de délégation
de la poursuite pénale. Ainsi, sur 18 procédures, on pouvait encore s’attendre
au maximum à quatre mises en accusation. La CdG-N a dès lors de la peine à comprendre
pourquoi le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a décidé de procéder à une audition,
menée à la manière d’un interrogatoire qui plus est, et de rédiger un rapport
34
intermédiaire de surveillance essentiellement consacré à des questions relevant de la
mise en oeuvre du ProjEff alors que cette dernière n’entre pas dans le champ de la
surveillance administrative qui incombe à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). Il aurait suffi de régler
les questions en suspens dans le cadre d’une discussion normale avec des représentants
du MPC. Une telle discussion aurait permis de trouver comment accélérer
l’une ou l’autre procédure de quelques jours, voire de quelques semaines. En outre,
en tant qu’autorité directement impliquée par le ProjEff, le TPF avait connaissance
de tous les chiffres nécessaires et, en sa qualité d’autorité de surveillance de l’OJI, il
savait parfaitement que les instructions préparatoires s’y accumulaient par manque
de ressources (55 instructions préparatoires en suspens à fin 2005 et 62 à fin 2006),
mais qu’il ne manquait plus que quelques mois jusqu’à ce que des inculpations parviennent
au TPF, ce qui s’est d’ailleurs produit en 2006. Au total, 19 actes
d’accusation ont été déposés avant fin 2006, et la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a pu travailler à
plein régime.
Plusieurs des thèmes abordés par le rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » concernaient le projet d’efficacité alors qu’en parallèle, l’analyse de
situation ProjEff, commandée par le DFPJ, était en cours (rapport « Uster », voir
section 2.4). La CdG-N peine à comprendre cette procédure parallèle, d’autant que,
la question de la compétence se pose et que, de surcroît, les indications du rapport
intermédiaire de surveillance relatives au ProjEff sont erronées. Le rapport intermédiaire
part de prévisions mal calculées et surévaluées et se réfère à des chiffres tirés
du rapport du 12 mai 2000 relatif à la mise en oeuvre du projet d’efficacité, chiffres
alors depuis longtemps dépassés en raison de la planification roulante et du temps
d’arrêt marqué par le Parlement (voir paragraphe 2.1.4). Le rapport reproche également
au MPC de ne pas avoir atteint ses prévisions quant au nombre d’actes
d’accusation alors même que toutes les autorités de poursuite pénale ont contribué à
ces prévisions qui ont été faites dans le cadre du ProjEff, sous réserve de nombreuses
conditions qui ne se sont par la suite finalement pas réalisées, sans responsabilité
de la part du MPC. Le jugement très dur du rapport intermédiaire de surveillance qui
conclut que les autorités de poursuite pénale n’ont pas atteint les résultats que l’on
était en droit d’attendre d’un appareil d’une telle ampleur et qui attribue la responsabilité
de cet échec essentiellement au MPC en général et au procureur général de la
Confédération en particulier, ne repose sur aucune base avérée. La CdG-N ne comprend
pas comment on peut, à partir de quelques données peu significatives, portant
qui plus est sur une seule phase de quelques procédures, émettre un jugement non
seulement sur l’efficacité d’un appareil de poursuite pénale d’une telle complexité et
d’une telle taille, mais encore sur les qualités de chef du procureur général de la
Confédération.
c) Au sujet d’une éventuelle partialité du président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » ne constitue pas un
jugement, mais un acte surveillance de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). Pour sa part, la CdG-N
ne l’examine pas en qualité d’autorité judiciaire, mais agit dans le cadre de la haute
surveillance parlementaire. Il ne lui incombe en l’occurrence pas de constater
l’existence ou non d’un motif de récusation au sens juridique du terme. La CdG-N
conclut des faits observés – modalités de l’audition du procureur général de la
35
Confédération, refus du droit d’être entendu, refus de prendre en compte les requêtes
du MPC, refus de corriger les erreurs de contenu du rapport – que le président de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a manqué d’objectivité et d’indépendance à l’égard du procureur
général de la Confédération et du MPC en sa qualité d’autorité. Enfin, l’information
préalable du secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) équivaut à une condamnation anticipée et
non avalisée par le collège des juges de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), seule autorité habilitée
à émettre des appréciations et à imposer des mesures au titre de la surveillance qui
lui incombe. La CdG-N doit tenir compte de ces constatations lors de l’appréciation
des résultats du présent examen. d) Au sujet de la collaboration entre le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
et le DFJP (Chef: Christoph Blocher) et de la délimitation entre surveillances administrative et
judiciaire
De son propre aveu, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) était conscient que les investigations
auxquelles il avait l’intention de procéder au sujet du nombre restreint
d’actes d’accusation dressés par le MPC entraient dans le champ de compétences du
DFPJ, autorité chargée de la surveillance administrative du MPC. C’est d’ailleurs
pour cette raison qu’il a voulu se couvrir en se faisant donner un ordre exprès par le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) (voir paragraphe 2.1.3, lettre e).
La bipartition actuelle de la surveillance exercée sur le MPC en surveillance administrative
exercée par le DFJP (Chef: Christoph Blocher) agissant pour le compte du Conseil fédéral, d’une
part, et en surveillance judiciaire exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), d’autre part, a été
voulue par le législateur. La CdG-N estime que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) ne peut pas outrepasser ce
partage des compétences en chargeant la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’assumer certaines tâches
relevant de la surveillance administrative. Seule une base légale permettrait un
tel transfert de compétences.
La formulation de la lettre du DFJP (Chef: Christoph Blocher) du 27 avril 2006 – proposée par le président de
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), mais signée par le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) – par laquelle le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) se montre surpris du fait qu’à ce moment-là encore, le MPC établissait un
nombre si faible d’actes d’accusation, est pour le moins discutable. En effet, tout
comme le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) était
membre de la direction générale du ProjEff et il devait par conséquent être parfaitement
informé sur la situation puisque cette direction générale établissait des rapports
de situation trimestriels et semestriels portant notamment sur l’évolution des statistiques
relatives au ProjEff (voir paragraphe 2.1.10, lettre b).
La CdG-N constate qu’en adressant une information préalable au DFJP (Chef: Christoph Blocher) en mai 2006
(voir les faits exposés au paragraphe 2.1.3, lettre g) et en soulignant, sans fondement
objectif, les lacunes soi-disant dramatiques en matière de conduite d’un MPC qui
n’utilise pas les ressources dont il dispose à bon escient, le président de la Cour des
plaintes a discrédité la direction du MPC. Il l’a fait en sachant très bien que le DFPJ
envisageait de procéder à de nouvelles investigations au sein du MPC. Cette manière
de faire était en outre arbitraire et anticipait sur la décision de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
8 juin 2006 et lui portait préjudice (voir paragraphe 2.2.3 et section 3.1.2.3).
Lorsque, le 25 juin 2006, le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) s’est renseigné auprès du
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) pour savoir qui avait commandé le rapport intermédiaire
de surveillance « actes d’accusation », à qui il était destiné et s’il était pré36
vu de le publier ou de publier un communiqué de presse, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) était en train
d’examiner les solutions permettant d’écarter le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
de son poste (voir point 3.1.2.6 pour plus de détails sur la démission du procureur
général). C’est aux discussions correspondantes au sein du DFJP (Chef: Christoph Blocher) que le secrétaire
général s’est référé dans son courriel (voir paragraphe 2.1.3, lettre h).
Les documents examinés et la connexité matérielle qui relie les faits permettent à la
CdG-N de conclure que le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) savait que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) cherchait
à écarter le procureur général de son poste, qu’il a apporté son appui au département,
et que, les documents le montrent clairement, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a accueilli ce renfort
avec satisfaction. Dans le cas contraire, on ne comprendrait pas pourquoi, dans le
rapport intermédiaire de surveillance, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a reproché
à plusieurs reprises au procureur général de ne pas être suffisamment au courant des
affaires du MPC, voire de ne pas être capable de diriger le MPC et, en conclusion,
l’a rendu responsable de résultats nettement insuffisants. Indépendamment du fait
que cet examen et ses résultats n’étaient pas adéquats pour permettre de tirer des
conclusions sur les qualités de chef du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), il
n’est pas de la compétence de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en matière de surveillance judiciaire,
en vertu de l’art. 28, al. 2, LTPF, de contrôler ou de s’exprimer sur cet aspect.
Seul le Conseil fédéral en sa qualité d’autorité de nomination est habilité à procéder
à une telle évaluation dans le cadre d’une procédure disciplinaire qui accorde
d’office à la personne visée des droits de défense et lui garantit le respect du principe
de l’équité. Force est par ailleurs de constater que ni l’examen à la base du rapport
intermédiaire de surveillance, ni le procès-verbal des auditions ou les discussions relatives
à ce rapport n’ont révélé d’élément objectif justifiant les griefs formulés à
l’encontre de la personne du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). e) Au sujet des problèmes de la surveillance exercée par la Cour des
plaintes sur le MPC
Il ne s’agit pas ici de présenter en détail les problèmes relevés par le MPC en relation
avec la surveillance exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) (voir point 2.1.7.3) étant
donné que, suite à l’intervention de la sous-commission, celle-ci est en train de les
analyser et d’y remédier en collaboration avec le MPC. La CdG-N se contente de
souligner qu’ils doivent être pris au sérieux et que le MPC avait tout lieu de vouloir
les discuter. La CdG-N se félicite du processus engagé que les sous-commissions
Tribunaux vont suivre dans le cadre de l’exercice de la haute surveillance exercée
sur le TPF.
La CdG-N se contente de prendre position sur la directive de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) enjoignant
aux procureurs de la Confédération de ne pas participer régulièrement aux
auditions de l’OJI. Dans le rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation », la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) non seulement souligne la gravité du nonrespect
manifeste de cette directive, mais va jusqu’à conclure que le procureur général
de la Confédération a des problèmes de conduite parce qu’il n’est pas parvenu à
la faire respecter. Par principe, la CdG-N ne peut être d’accord avec une directive
qui contient des prescriptions à caractère obligatoire sur la manière dont le MPC doit
37
exercer ses droits de partie et attire l’attention de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) sur le fait que,
ce faisant, elle risque de voir son impartialité envers les parties remises en cause23.
2.1.11 Conclusions de la CdG-N relatives au rapport intermédiaire
de surveillance « actes d’accusation »
Les constatations et appréciations ci-dessus ont conduit la CdG-N à formuler les
conclusions suivantes :
1. La procédure suivie par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et par son président lors de
l’élaboration du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
ne correspond pas à la procédure usuelle dans le domaine de la justice qui a
pour but d’examiner, dans le cadre de la surveillance judiciaire, la légalité
des méthodes d’investigation et de discuter d’éventuelles lacunes directement
avec l’autorité surveillée afin de chercher, avec elle, comment améliorer
la situation et, si besoin est, d’édicter les directives qui s’imposent. La
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas fait preuve du comportement que l’on se doit
d’avoir à l’égard une autorité surveillée.
2. Lors de son audition, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a réagi en
adoptant une attitude peu coopérative et ses réactions ont contribué à faire
croître la tension dans les relations entre les deux autorités.
3. Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » émet des jugements
sur des aspects relevant du ProjEff et de la conduite qui n’entrent
pas dans le champ de compétence de la surveillance judiciaire, mais dans celui
de la surveillance administrative. En se substituant à l’autorité de surveillance
administrative sans base légale, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a outrepassé ses
compétences.
4. Les conclusions du rapport intermédiaire de surveillance ne correspondent
pas aux faits sur lesquels le rapport se base.
5. Les investigations entreprises par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ont été effectuées
après concertation avec le DFJP (Chef: Christoph Blocher) dans la perspective d’éventuelles mesures
administratives.
6. La confusion entre surveillance judiciaire et surveillance administrative a
notamment eu pour conséquence que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
n’a pas été en mesure de s’apercevoir que des faits pouvant alimenter
une procédure disciplinaire à son encontre faisaient également l’objet de
l’enquête, ce qui contrevient aux voies de droit, notamment au droit d’être
entendu.
7. La CdG-N n’est pas parvenue à suivre la manière dont le rapport non publié
a été établi au sein de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas autorisé
la CdG-N à consulter les dossiers rendant compte de la décision correspondante.
Une telle attitude envers l’autorité chargée d’exercer la haute
surveillance est inacceptable.
23 Voir Christoph Mettler, Staatsanwaltschaft, Freiburger Dissertation, Bâle/Genève/Munich
2000, pp. 237 s.
38
8. La CdG-N ne peut objectivement pas tirer de conclusions suffisantes sur le
fonctionnement du MPC en raison des lacunes procédurales et matérielles
qui grèvent les résultats du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation ».
2.2 Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos »
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du TPF
2.2.1 Motifs et genèse
Le 1er juin 2006, la Weltwoche a publié un article acerbe attaquant le procureur général
de la Confédération ainsi que les méthodes d’investigation du MPC en relation
avec la procédure en cours contre l’intermédiaire financier zurichois H24. L’auteur
de l’article reproche à l’autorité de poursuite pénale d’avoir, à l’instigation du procureur
général de la Confédération, fait venir en Suisse l’ancien baron du cartel de
Medellín, José Manuel Ramos25, condamné aux Etats-Unis pour participation à un
trafic de stupéfiants, et de l’avoir utilisé en tant qu’agent provocateur dans le but
d’assainir la place financière suisse. Il accuse notamment les autorités de poursuite
pénale d’avoir utilisé les informations fournies par Ramos pour faire tomber H. alors
même que ces informations n’étaient pas crédibles.
Au cours des jours qui ont suivi sa publication, l’article a déclenché de vives réactions.
Dans un premier temps, comme elle l’a déclaré avant Pentecôte à certains médias,
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), en sa qualité d’autorité chargée de la surveillance judiciaire
du MPC, a estimé qu’il n’y avait pas lieu d’intervenir et prévoyait d’examiner
cette affaire dans le cadre de ses activités de surveillance ordinaires. Au cours du
week-end de Pentecôte, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a contacté le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
afin de procéder à une appréciation de la situation. Le lundi de Pentecôte, soit le
5 juin 2006, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a indiqué dans un communiqué de presse que, « suite à divers
reproches internes et externes formulés à l’encontre du Ministère public de la
Confédération », le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du TPF sont
convenus le 5 juin 2006, de procéder à un examen extraordinaire de l’activité du
MPC dans le cadre de leur fonction de surveillance administrative et judiciaire. Le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) a en outre précisé qu’il indiquerait qui allait être chargé de cet examen pour le
compte du département (voir section 2.3 au sujet du rapport « Lüthi » ainsi que le
paragraphe 3.1.2.3 et la section 3.2, lettre b, au sujet de la démission du procureur
général de la Confédération).
Après coup, soit le 6 juin 2006 au matin, le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a sollicité
des membres présents de la Cour leur assentiment pour cet examen. Le même
jour, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a publié un communiqué de presse analogue à celui que le
DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait publié la veille. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a en outre ajouté que des indices
permettent « de suspecter le Ministère public de la Confédération de recourir de manière
systématique à des méthodes d’investigation illégales » et qu’un « rapport sur
les reproches relatifs au faible nombre d’actes d’accusation dressés par le Ministère
public de la Confédération sera […] établi dans le courant du mois » (voir paragraphe
2.1.10, lettre a).
24 Daniel Ammann : Er ist sein heikelster Fall, Weltwoche du 1.6.2006.
25 Il ne s’agit pas de sa véritable identité.
39
Lors de sa séance du 8 juin 2006, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a ensuite formellement décidé
d’effectuer l’examen extraordinaire déjà annoncé qu’elle a confié aux juges au TPF
Bernard Bertossa et Andreas Keller.
Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » a été envoyé à ses destinataires
(voir paragraphe 2.1.1, note de bas de page 7) le 18 septembre 200626. Ce rapport
n’a pas été publié. Dans un communiqué de presse, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) souligne que
ses investigations ont montré que, de par sa nature particulière, l’engagement de
Ramos constitue un exemple unique au cours des dernières années, que les autorités
concernées étaient conscientes des risques d’une telle opération et qu’elles ont pris
les mesures adéquates pour les limiter. Elle précise en outre que neuf procédures pénales
ont été ouvertes par le MPC sur la base des informations fournies par Ramos et
que les dispositions légales alors en vigueur en Suisse ont été respectées aussi bien
dans la conduite de l’opération que dans les suites judiciaires qui lui ont été données.
2.2.2 Contenu et conclusions du rapport
La CdG-N estimant que, toutes circonstances considérées, il y a un intérêt public
prépondérant à la publication des résultats du rapport « Ramos », elle résume ou cite
ci-après des extraits du contenu et les conclusions de ce rapport27.
a) Procédure
Dans son rapport, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) mentionne qu’elle s’est attachée à vérifier les
faits dénoncés et indique que, dans l’accomplissement de cette tâche, elle a examiné
dans quelle mesure les moyens critiqués ont été utilisés pour d’autres causes que
celle dirigée contre H. Elle souligne également qu’elle a eu un accès complet aux
dossiers de la PJF, qu’elle a pu prendre connaissance des dossiers judiciaires pertinents,
qu’elle a entendu tous les policiers qui ont fait partie de la cellule constituée
pour encadrer Ramos lors de son séjour en Suisse – y compris leurs supérieurs –, le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) (ci-après : procureur général) et le procureur
fédéral spécialement chargé de l’affaire Ramos (ci-après : procureur) et qu’elle a
également consulté ses propres dossiers ainsi que d’autres dossiers du MPC.
b) Faits
Les points ci-dessous reprennent les faits tels qu’ils ont été présentés dans le rapport
(les passages des documents laissés de côté sont indiqués par des crochets […]).
26 Rapport intermédiaire de surveillance « Ramos », enquête de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal
pénal fédéral du 18.9.2006 sur les méthodes d’investigation du Ministère public de
la Confédération et de la Police judiciaire fédérale, en particulier dans l’affaire « Ramos »
(langue originale du rapport : français).
27 La CdG-N a donné au TPF et au MPC la possibilité d’examiner si la publication de ces
passages ne remettait pas en cause le secret de l’instruction pénale. Dans son avis, la Cour
des plaintes a proposé de renoncer à leur publication sans toutefois invoquer ni un intérêt
public ou privé prépondérant ni le secret de l’instruction.
40
« 3.1 Dans le courant des années 90, alors qu’il était en fonction auprès des offices
centraux de police criminelle, le procureur général s’était rendu aux Etats-
Unis où, avec l’accord des autorités locales, il avait recueilli le témoignage de Ramos
sur des faits relatifs à une enquête ouverte par le MPC pour faits de blanchiment
d’argent provenant d’un important trafic de stupéfiants. De cette audition, le
procureur général avait retiré la conviction que Ramos détenait des informations
importantes sur ce type d’activités criminelles et qu’il était prêt à collaborer avec la
justice […].
3.2 Ramos avait été arrêté aux Etats-Unis en 1990. Pour sa participation à des
trafics de stupéfiants entre la Colombie, le Mexique et les Etats-Unis, il avait été
condamné à des peines totalisant deux fois la réclusion à vie, plus vingt ans. Ramos
avait toutefois accepté de collaborer avec certains services de police aux Etats-Unis
et, selon les mécanismes prévalant dans ce pays, il avait obtenu que le total des peines
à subir fût réduit à douze ans d’emprisonnement […].
3.3 En juillet 2001, Ramos avait entièrement accompli cette peine. Son avocat
avait vainement tenté d’obtenir des autorités américaines que son client et son
épouse fussent autorisés à rester dans le pays, de telle sorte que Ramos était maintenu
en détention en vue de son expulsion. L’avocat de Ramos s’adressa alors au
procureur général, afin de requérir son appui […], affirmant que son client disposait
d’informations qui pouvaient être utiles aux autorités suisses, y compris en matière
de blanchiment d’argent […].
3.4 Par des courriers du 17 mai 2002 à la direction des douanes américaines,
puis du 21 juin 2002 au procureur général des Etats-Unis, le procureur général tenta
d’infléchir l’attitude des autorités américaines et d’obtenir que Ramos fût autorisé
à séjourner outre Atlantique, où le procureur général se proposait de le faire interroger
afin d’obtenir des informations sur des activités criminelles concernant la
Suisse […]. En raison d’un conflit entre les douanes américaines (U.S. Customs
Service) et le Département américain de la justice (Department of Justice), cette intervention
n’a pas été couronnée de succès et Ramos n’a pas été autorisé à demeurer
sur sol américain, la faculté lui étant cependant laissée d’émigrer dans le pays
de son choix. Telle est du moins l’explication qui a été fournie aux autorités suisses
[…].
3.5 Par un courrier détaillé du 25 juin 2002, le procureur général exposa la
situation de Ramos au chef de la PJF, précisant notamment que le précité était en
mesure de fournir des renseignements sur des comptes bancaires en Suisse, sur lesquels
avaient été créditées des valeurs provenant de trafics de drogue. Le chef de la
PJF était invité en substance à décider si ses services étaient intéressés à exploiter
les renseignements que Ramos pourrait fournir et, dans l’affirmative, à examiner si
la PJF était en mesure d’accueillir Ramos en Suisse et de le contrôler […]. Le chef
de la PJF ayant manifesté son intérêt […], des discussions eurent lieu entre le procureur
général et la PJF, jusqu’à la définition d’un concept détaillé pour la
conduite de cet informateur, avec pour objectif principal de démanteler les structures
du cartel colombien de la drogue en Suisse et d’en saisir les produits placés
dans le pays […]. Sur proposition du procureur général, cette conduite devait être
assumée par une ‘task force’ baptisée ‘Guest’ (ci-après : task force Guest) composée
de plusieurs policiers, sous la direction du policier X. proposé par le procureur
général lui-même […].
41
3.6 A l’automne 2002, des policiers de la task force Guest se rendirent aux
Etats-Unis, où ils prirent contact avec Ramos, toujours détenu, avec l’officier traitant
de ce dernier et avec d’autres fonctionnaires américains. Ils en retirèrent le
sentiment que Ramos était un indicateur digne de confiance, mais qui, contrairement
à ses dires et au contenu d’un courrier qu’il leur remit, ne disposait pas
d’informations directement exploitables en Suisse pour la poursuite d’activités criminelles
[…].
3.7 Ramos ayant affirmé que pour actualiser les informations en sa possession,
il devait renouer certains contacts et qu’il ne pourrait le faire que s’il était remis
en liberté, la décision fut finalement prise, le 30 octobre 2002, d’un commun accord
entre le procureur général et le chef de la PJF, de faire venir Ramos en Suisse
[…].
3.8 Ramos arriva en Suisse le 21 décembre 2002, où il fut pris en charge par
la task force Guest […].L’intéressé était muni d’un passeport colombien authentique
établi à sa véritable identité (du moins celle qui correspondait à son nouveau
nom, après que celui-ci eût été régulièrement changé selon la loi américaine […]).
Un livret pour étrangers, autorisant son séjour en Suisse, lui fut délivré par
l’autorité cantonale compétente […].
3.9 Au sujet des valeurs d’origine criminelle qu’il avait promis de localiser en
Suisse, Ramos déclara avoir repris les contacts nécessaires et être en mesure de
fournir les précisions utiles à une confiscation de ces valeurs. Il ajouta toutefois que
ses ‘correspondants’ sollicitaient, en contrepartie, la remise d’un fort pourcentage
des sommes à confisquer. Cette offre n’étant pas compatible avec la loi suisse, elle
fut déclinée par la PJF […].
3.10 Ramos apparaissait néanmoins en mesure de profiter de son statut
d’ancien ‘baron de la drogue’ pour lier des contacts au sein des milieux sudaméricains
opérant en Suisse et des intermédiaires financiers qui leur prêtaient leur
concours. La décision fut alors prise par la PJF de laisser Ramos nouer de tels
contacts, tout en le contrôlant au plus près. Pour fixer les limites de ce qu’il était
autorisé à faire, Ramos se vit remettre un document, en langue espagnole […],
fixant les limites de son intervention. S’inspirant des directives de la PJF du
1er juillet 2002 sur le recours à des informateurs et l’engagement de personnes de
confiance […], ce document précise très clairement que Ramos doit s’abstenir de
toute provocation. Il indique également que tout contact avec des services étrangers
est interdit à Ramos. La PJF était en effet consciente de ces risques, car Ramos
avait collaboré, aux Etats-Unis, avec des services de police soumis à une législation
fort différente de celle qui prévalait en Suisse […]. Pendant la durée de son activité
en Suisse, ces instructions ont été rappelées à Ramos à de nombreuses reprises […].
3.11 A la faveur de tels contacts, pris particulièrement dans le ‘milieu zurichois’,
Ramos recueillit de nombreuses informations qu’il transmettait à la task
force Guest. Si cette dernière les considérait comme suffisamment dignes d’intérêt,
elle en faisait rapport, sans indiquer nommément ses sources, à un autre groupe de
la PJF, baptisé task force Go. Après avoir apporté sa propre appréciation et, le cas
échéant, avoir procédé aux premières vérifications ou recherches usuelles, c’est
cette unité qui décidait, sous le contrôle de sa hiérarchie, d’établir ou non, à
l’intention du MPC, un rapport en vue de l’ouverture d’une procédure de recherches
[…].
42
3.12 Dans ce contexte, Ramos fournit à la task force Guest de nombreuses informations,
la plupart concernant le trafic de stupéfiants et, dans une moindre mesure,
le blanchiment de ses produits ou encore le trafic d’êtres humains. Plusieurs
d’entre elles n’ont pas été exploitées, soit qu’elles ne concernaient pas des infractions
poursuivables en Suisse, soit que la PJF ne disposait pas des moyens suffisants
pour une telle exploitation. A une reprise, les renseignements furent transmis à une
police cantonale, les faits signalés relevant de sa compétence. A neuf occasions toutefois
[…], des enquêtes préliminaires (soit des procédures de recherches au sens de
l’art. 101, al. 2, PPF) ont été ouvertes sur la base des informations procurées par
Ramos. Trois d’entre elles ont été classées par la suite, l’une ayant préalablement
permis la saisie en Suisse de valeurs patrimoniales importantes. Les autres causes
sont encore en cours.
3.13 Dès l’engagement de Ramos, la PJF fit preuve de méfiance sur la valeur
des informations émanant de cette source. Sa confiance fut toutefois rapidement
confortée, lorsque Ramos produisit des renseignements au sujet d’une filière de trafiquants
de stupéfiants, dans un contexte où une enquête préliminaire avait déjà été
ouverte et où des surveillances téléphoniques étaient en cours. Or les informations
de Ramos correspondaient aux faits découverts grâce à cette surveillance, dont Ramos
ignorait l’existence […], de telle sorte que la crédibilité du précité fût renforcée.
3.14 D’accord entre la PJF et le procureur général, il fut convenu que ce dernier
déléguerait un procureur aux fins d’assister la task force Guest de ses conseils
juridiques. C’est ainsi que, dans ces limites, le procureur participa activement et régulièrement
au fonctionnement de cette unité, sans jamais intervenir toutefois dans
les décisions opérationnelles […].
3.15 A l’été 2004, la surveillance exercée sur Ramos par les policiers de la task
force Guest convainquit ces derniers que, contrairement aux directives reçues, Ramos
entrait en contact avec un service de police étranger, vraisemblablement américain,
sans y avoir été autorisé. Il fut alors décidé de mettre un terme immédiat à la
collaboration du précité, qui fut enjoint de quitter sans délai la Suisse, ce qui fut fait
le 24 août 2004. Ce jour-là, Ramos fut placé dans un avion à destination de la Colombie
[…].
3.16 Ramos est la seule personne de confiance de ce ‘calibre’ et de ce type (délinquant
condamné à l’étranger à de fortes peines, conduit spécialement en Suisse
pour y jouer ce rôle) qui, du moins au cours d’un passé récent, a été ‘engagée’ par
la PJF. L’expérience consistant à assurer la conduite de cette personne par une unité
de police spécialement constituée n’avait pas d’antécédents et elle n’a pas été renouvelée
[…]. On ajoutera toutefois que la task force Guest a été chargée, en janvier
2004, de ‘traiter’ un autre informateur qui s’était spontanément présenté à une
ambassade étrangère en Suisse et qui prétendait disposer de renseignements sur des
trafics de stupéfiants en Suisse. L’intéressé s’est vu remettre des instructions écrites
analogues à celles qui avaient été notifiées à Ramos […]. Cette opération a toutefois
tourné court après deux semaines […].
3.17 Dans le contexte général décrit plus haut (supra ch. 11 et 12), Ramos signala
à ses policiers traitants, au printemps 2003, avoir appris l’existence d’un
« banquier » qui, à Zurich, prétendait avoir participé au blanchiment de valeurs patrimoniales
provenant des trafics de stupéfiants organisés par le clan de Pablo Es43
cobar. Il ajoutait que ce banquier était encore actif dans ce domaine. Il ignorait le
nom de l’intéressé, mais prétendait que, grâce à la personne qui l’avait informé, il
était en mesure d’obtenir un entretien avec lui. L’autorisation de se rendre à cet entretien
lui fût accordée, avec la précision expresse que toute provocation lui était interdite
[…].Ramos rapporta ensuite que cet entretien avait eu lieu. Il désigna H.
comme le banquier et déclara que ce dernier, spontanément, s’était déclaré prêt à
assurer le placement de fonds d’origine illicite. Il avait même mentionné la possibilité
de blanchir des fonds provenant d’un trafic de drogue […]. Considérée comme
suffisamment sérieuse, l’information fut transmise à la task force Go. Cette dernière
effectua les recherches utiles à identifier précisément H. et, par un rapport du
19 juillet 2003, requit du MPC l’ouverture d’une procédure de recherches […]. La
requête fut approuvée et une enquête de police judiciaire ouverte, dans le cadre de
laquelle des surveillances téléphoniques furent ordonnées et un agent sous couverture
engagé, ce dernier étant en outre autorisé à se munir d’un appareil enregistreur
de sons. La cause dirigée contre H. est aujourd’hui en cours d’instruction préparatoire,
auprès de l’Office des juges d’instruction fédéraux (ci-après : OJI). Le
rôle joué par Ramos n’est mentionné dans aucun des actes de la procédure. »
c) Complément aux faits
Après l’achèvement de la rédaction du rapport et la consultation des autorités
concernées (MPC et PJF), le conseiller national J. Alexander Baumann a remis au
président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) des documents américains qui ont conduit à l’ajout
du paragraphe suivant :
« 3.18 Sur la base de différents documents mis, par des tiers, à disposition de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) au cours de ses éclaircissements pour le présent rapport […], on
ne peut écarter la présomption selon laquelle Ramos, pendant son séjour en Suisse,
travaillait en particulier aussi pour les autorités de poursuite pénale américaines
étant donné qu’il fonctionnait comme agent infiltré pour ces dernières depuis 1991
[…]. Il n’existe cependant aucun élément permettant de conclure que le MPC ou
que la PJF aient eu connaissance de ces activités ou les aient tolérées. » d) Rôle de l’autorité de surveillance judiciaire
Dans l’appréciation des faits, le rapport précise, à titre préliminaire, le rôle de la surveillance
judiciaire au sens de l’art. 28, al. 2, LTPF et en définit les limites. A cet
égard, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) constate :
« La surveillance matérielle se distingue de la surveillance judiciaire en ce sens
qu’elle porte sur un comportement général ou sur des pratiques adoptées par
l’autorité surveillée et non pas sur des situations particulières pouvant faire l’objet
de plaintes au sens des art. 105bis PPF et 28, al. 1, let. a, LTPF. L’autorité de surveillance
n’a pas non plus pour fonction de se livrer à une appréciation des preuves
recueillies dans le cadre d’une procédure pénale. Cette appréciation revient exclusivement
à l’autorité de jugement soit, en procédure fédérale, à la Cour des affaires
pénales (art. 26 LTPF). […] La surveillance matérielle n’a pas non plus pour objet
d’intervenir dans des domaines relevant de l’opportunité ou de l’appréciation de
44
l’utilité des moyens mis en oeuvre par la police. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne saurait en
outre se substituer au MPC pour décider si telle stratégie ou telles méthodes étaient
appropriées. Ce choix revient exclusivement à cette autorité et l’intervention de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne se justifierait que s’il devait apparaître que ces choix sont en
contradiction avec la mission assignée à l’autorité de poursuite. […] Le rôle de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) se limite dès lors à déterminer si les méthodes employées par le
MPC et la PJF étaient autorisées au regard de la loi, ou si au contraire elles violaient
cette dernière. Plus précisément, cet examen doit porter sur les questions suivantes
:
1) Est-il admissible que certains éléments de l’enquête ne figurent pas au
dossier de la procédure ?
2) Le rôle assigné à Ramos était-il conforme à la loi ?
3) Des soupçons suffisants étaient-ils réunis pour ouvrir des procédures pénales
? Dans le cas H. en particulier, les mesures de surveillance et
l’engagement d’un agent infiltré ont-ils été ordonnés dans le respect du
droit ? » e) Mention de la source des informations de la police
A la question de savoir si la PJF ou le MPC devaient faire apparaître aux dossiers
judiciaires l’existence de Ramos et son rôle dans les enquêtes ouvertes sur la base
des informations qu’il avait fournies, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) constate :
« La police n’est pas obligée de révéler tous les détails de son activité de recherches28.
Ses documents de travail ou ses dispositifs tactiques d’investigation n’ont
pas à figurer au dossier29. Il n’est pas contestable que la police est en droit
d’utiliser des informateurs, auxquels elle peut garantir la confidentialité. Il n’y a
donc rien d’illégal à recueillir des renseignements de la part de personnes qui fréquentent
elles-mêmes des milieux criminels et à ne pas faire apparaître leur existence
dans les dossiers de l’enquête30.Cette faculté (voire cette obligation) de taire
l’existence d’un informateur et de ne pas dévoiler son identité s’impose en tout cas
lorsque les faits révélés par cet auxiliaire de la police ne sont pas utilisés comme
moyens de preuve à charge de l’auteur présumé.
28 ATF 112 Ia 18, 24 consid. 5 ; Bernard Corboz, L’agent infiltré, in RPS 111 [1993]
pp. 307 ss., spéc. 322.
29 Gérard Piquerez, Procédure pénale suisse, Zurich 2000, N. 777 ; Robert Hauser/Erhard
Schweri/Karl Hartmann, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6e éd., Bâle 2005, § 55,
N. 15 ; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, 2e éd., Berne 2005,
N. 945.
30 Eugen Thomann, Verdeckte Fahndung aus der Sicht der Polizei, in RPS 111 (1993)
pp. 285 ss., spéc. 295 à 298 ; Robert Hauser, Anonyme Gewährspersonen im Strafprozess,
in RPS 82 (1966) pp. 306 ss., spéc. 309 ss. ; pour le droit français : Jean Pradel, Manuel
de procédure pénale, 11e éd., Paris 2002, p. 383 ; Roger Merle/André Vitu, Traité de
droit criminel, tome II. Procédure pénale, 5e éd., Paris 2001, p. 223 ; Dalloz, Code pénal,
103e éd., Paris 2006, N. 94 et 95 ad art. 226-13 CPF ; pour le droit allemand :
Lemke/Julius/Krehl/Kurth/Rautenberger/Temming, Strafprozessordnung, 3e éd., Heidelberg
2001, § 163, N. 12.
45
Or, selon les vérifications effectuées, il apparaît en l’occurrence que les informations
recueillies par Ramos n’ont été utilisées ni dans la cause dirigée contre H. ni
dans les autres causes, comme moyens de preuve à charge des prévenus concernés.
L’utilisation de Ramos comme témoin anonyme n’a pas été envisagée non plus,
alors même que ce type de témoignage n’est pas absolument exclu en droit suisse31.
Les faits révélés par Ramos n’ont pas été non plus attestés en procédure par le recours
à des témoignages indirects, alors même que ce procédé peut, dans certaines
circonstances, être admis32. Le projet de code de procédure pénale suisse prévoit
d’ailleurs expressément que, dans certaines circonstances, l’anonymat peut être garanti
à un témoin (art. 146 et 147 projet CPP). L’usage de renseignements émanant
d’un informateur n’est pas soumis enfin aux exigences posées pour l’investigation
secrète33.
En conclusion : en taisant l’existence de Ramos et en ne faisant aucune mention de
son rôle dans les rapports destinés à la procédure, la PJF et le MPC n’ont pas violé
le droit applicable. »
f) Activités de Ramos sur le territoire suisse
Quant à la question de savoir si la PJF et le MPC étaient en droit de charger Ramos
de recueillir lui-même des informations sur sol suisse, le rapport constate ce qui
suit :
« La pratique policière en Suisse distingue généralement trois catégories
d’auxiliaires : le simple informateur (Informant) qui fournit occasionnellement à la
police des renseignements qu’il a obtenus de sa propre initiative ; la personne de
confiance (Vertrauensperson) qui, sous le contrôle de la police, est chargée de se
procurer, puis de transmettre des renseignements ; l’agent sous couverture enfin
(verdeckter Ermittler) qui est mis en oeuvre, sous une fausse identité, afin de recueillir
des preuves utilisables en procédure, en rapport avec des activités criminelles.
En l’espèce, Ramos appartenait à l’évidence à la seconde de ces catégories. Au
moment où il a été contacté par la police suisse, il ne disposait pas de renseignements
directement exploitables pour une poursuite pénale. Le MPC et la PJF ont
néanmoins estimé qu’en raison de son passé et de son expérience, Ramos était en
mesure de pénétrer dans des milieux auxquels la police n’avait pas accès et qu’il
pourrait ainsi recueillir des informations sur des activités illicites se déroulant en
Suisse. […]
A l’époque des faits examinés, la législation suisse ne connaissait encore aucune
disposition régissant l’investigation secrète, ce qui n’empêchait pas que cette méthode
soit admise […]. Depuis son entrée en vigueur, la LFIS ne s’applique qu’aux
agents infiltrés, à l’exclusion des simples informateurs et des personnes de
31 ATF 118 Ia 457, 460 ss. consid. 3 ; ATF 125 I 127, 141 ss. consid. 7.
32 Robert Roth, Protection procédurale de la victime et du témoin : enjeux et perspectives, in
RPS 116 (1998) pp. 384 ss., spéc. 394 s. ; voir aussi Andreas Donatsch, Die Anonymität
des Tatzeugen und der Zeuge vom Hörensagen, in RPS 104 (1987) pp. 397 ss.
33 FF. 1998 3731 ; Robert Hauser/Erhard Schweri/Karl Hartmann, op. cit., § 75, N. 29 ;
Wolfgang Wohlers, Das Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung (BVE), in RDS 124
(2005) p. 222 ; Niklaus Oberholzer, BG über die verdeckte Ermittlung: Kein Meisterstück
der helvetischen Gesetzgebung, in Revue de l’avocat 2/2005 p. 57.
46
confiance34. Il faut en conclure que, dans les limites qui seront précisées plus loin
[…], l’engagement d’une personne de confiance en vue de recueillir des informations
dans certains milieux soupçonnés de se livrer à des activités pénalement répréhensibles
n’était pas contraire à la loi suisse.
En conclusion : la mission confiée à Ramos n’était pas contraire à la loi suisse et il
ne saurait dès lors être fait grief au MPC ou à la PJF d’avoir recouru à un tel mode
d’investigation. »
A la question de savoir si Ramos a, au su du MPC ou de la PJF, excédé les limites
que son rôle lui permettait de jouer, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) précise ce qui suit :
« Si le recours à une personne de confiance est ainsi admissible dans son principe,
sans base légale spécifique, il convient encore que l’activité déployée par cet auxiliaire
se déroule sans violer les dispositions du droit en vigueur. Or, rien ne permet
d’affirmer que de telles violations seraient intervenues en l’espèce. En effet,
l’enquête a permis de vérifier que Ramos avait pénétré en Suisse en étant muni
d’une pièce d’identité authentique, établie au nom que le précité avait valablement
acquis en application de la législation américaine. Un permis de séjour provisoire
lui a été délivré par l’autorité suisse compétente. Les dispositions de la loi fédérale
sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE, RS 142.20) ont donc été respectées.
Ramos n’a jamais été pourvu d’un appareil de prise de son ou de prise de
vues, au moyen duquel il aurait procédé à des enregistrements prohibés au sens des
art. 179bis ss. CP. Aucune trace de tels enregistrements ne figure au dossier de la
police et les agents interrogés ont unanimement affirmé qu’il n’avait jamais été recouru
à de tels moyens.
A teneur des instructions détaillées qui lui furent communiquées par écrit et maintes
fois rappelées, Ramos avait l’interdiction formelle de collaborer avec d’autres services
de police. Une telle collaboration, avec un service étranger, aurait en effet
contrevenu à l’art. 271 CP. Lorsqu’elle a conçu le soupçon que cette règle pourrait
ne pas être respectée par Ramos, la PJF a immédiatement pris les mesures propres
à mettre fin à la collaboration du précité et à son éloignement du territoire suisse.
Aucun comportement punissable, ni aucune autre violation du droit suisse n’ont été
constatés en l’espèce.
Il reste à se demander si, dans le cadre de son activité au service de la police, Ramos
aurait adopté, à l’égard des tiers qu’il rencontrait, un comportement relevant
de la provocation. Si en effet aucune disposition légale spécifique n’interdisait à
l’époque (soit avant l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2005, de la LFIS dont
l’art. 10, al. 1, prévoit désormais une telle interdiction) qu’un auxiliaire de police
agisse comme un agent provocateur, il n’en reste pas moins qu’un tel comportement
était déjà considéré comme contraire au droit35. En l’espèce, l’interdiction de provoquer
était clairement précisée dans les directives signifiées à Ramos et l’attention
de l’intéressé a été, à de nombreuses reprises, attirée sur ce point. Lorsque, dans
une enquête particulière, le procureur a été invité par la police à fixer les limites de
l’intervention de Ramos, l’interdiction de se comporter comme un agent provocateur
a été expressément rappelée et, dans ce cas, interprétée de manière particulièrement
stricte […]. De l’enquête, il ne ressort aucun fait d’où il pourrait être déduit que
34 Niklaus Oberholzer, op. cit., p. 57.
35 ATF 124 IV 34, 38 ss. consid. 3.
47
Ramos, à la connaissance de la PJF ou du MPC, n’aurait pas respecté cette interdiction
et qu’il aurait, par son comportement ou par ses actes, décidé un tiers à violer
la loi pénale. C’est le lieu de relever que l’engagement et la conduite de Ramos
ont fait l’objet, de la part de la PJF, d’une documentation extrêmement complète,
propre à permettre une vérification détaillée des évènements intervenus.
En conclusion : l’engagement de Ramos s’est déroulé dans des circonstances et selon
des modalités conformes à la loi suisse. »
g) Conditions d’ouverture des poursuites pénales
Quant à la question de la légitimité de l’ouverture d’enquêtes de police judiciaire sur
la base des informations émanant de Ramos, le rapport précise ceci :
« A teneur de l’art. 101, al. 1, PPF, le procureur général ordonne l’ouverture d’une
enquête ‘lorsque des soupçons suffisants laissent présumer que des infractions relevant
de la juridiction fédérale ont été commises’. La notion de ‘soupçons suffisants’
relève de l’appréciation nécessaire à chaque situation particulière. Si la vague supposition
qu’une infraction a été commise ne suffit assurément pas pour justifier
l’ouverture d’une enquête, la certitude d’une telle commission ne saurait en revanche
être exigée. Une certaine vraisemblance, appuyée sur des faits déterminés qui,
s’ils se vérifient, sont de nature à constituer une infraction punissable selon le droit
en vigueur, doit être considérée comme suffisante pour justifier l’ouverture d’une
enquête36. En l’espèce, neuf procédures judiciaires (au sens des art. 101 ss. PPF)
ont été ouvertes sur la base des renseignements fournis par Ramos. Dans chacun
des cas, la décision a été prise sur la base de renseignements portant sur des faits
qui, pour peu qu’ils soient établis, constituaient des infractions punissables en
Suisse. La crédibilité de Ramos avait été vérifiée à l’occasion d’une affaire spécifique
[…] et les circonstances dans lesquelles les renseignements fournis avaient été
récoltés rendaient ceux-ci vraisemblables.
En conclusion : en ouvrant des procédures de recherches sur la base des renseignements
fournis par Ramos, le MPC n’a pas violé la loi. »
h) Poursuite pénale dirigée contre H.
Dans son rapport, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) constate également que les observations cidessus
s’appliquent sans nuance particulière à la poursuite pénale dirigée contre H.
Etant donné que les faits avaient été dénoncés publiquement, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a
également examiné si la surveillance de la correspondance téléphonique de H. et la
mise en oeuvre d’un agent infiltré pour l’approcher ont respecté la loi. Le rapport
parvient à la conclusion que la surveillance de la correspondance téléphonique de H.
est intervenue dans le respect de la procédure prévue par la loi et, faute de plainte,
qu’il n’appartient pas à l’autorité de surveillance de procéder à un examen matériel
des conditions requises. En ce qui concerne le recours à un agent infiltré, la Cour des
plaintes constate que ni la mise en oeuvre d’un agent infiltré, ni les enregistrements
36 Hans Walder, Strafverfolgungspflicht und Anfangsverdacht, in Recht 1990, pp. 1 ss.,
spéc. 3.
48
effectués par lui n’étaient contraires à la loi et que les circonstances justifiaient ces
mesures.
i) Conclusions générales
Le rapport s’achève sur les conclusions générales suivantes :
« Des constatations faites par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), fondées sur une documentation
concernant Ramos très complète et sur de nombreuses auditions, il ressort que, par
sa typologie, l’engagement de Ramos comme personne de confiance constitue un
exemple unique dans les activités du MPC et de la PJF au cours des dernières années.
Ces autorités étaient conscientes des risques d’une telle opération et elles ont
pris les mesures adéquates pour en limiter la survenance. Les dispositions légales
alors en vigueur ont été respectées aussi bien dans la conduite de l’opération que
dans les suites judiciaires qui lui ont été données. Pour le surplus, il n’appartient
pas à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) de juger de l’opportunité des moyens engagés, pas plus
que de substituer son appréciation à celle des juridictions de jugement dans
l’évaluation des preuves qui, sur la base des informations fournies par Ramos, ont
été ensuite recueillies dans les procédures judiciaires. »
2.2.3 Autres publications de certains médias sur Ramos et
investigations complémentaires de la CdG-N
Peu avant l’achèvement de l’enquête effectuée par les juges pénaux fédéraux Bertossa
et Keller, la Weltwoche a publié un nouvel article sur Ramos citant des « documents
secrets américains » qui prouveraient que ce dernier n’était pas seulement un
informateur, mais également un agent double américain37. Ces mêmes documents
ont été remis au président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) par le conseiller national J.
Alexander Baumann aux fins de leur examen dans le cadre de l’enquête en cours
(voir 2.2.2, lettre c).
En décembre 2006, après qu’un terme avait été mis à l’enquête, la Weltwoche, en se
basant sur les documents en possession de la PJF auxquels elle a eu accès suite à une
indiscrétion, a accusé le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) de n’avoir pas dit
toute la vérité sur son rôle dans l’affaire Ramos, aussi bien lors de l’enquête diligentée
par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) que lors de l’enquête administrative « Lüthi » (voir section
2.3). La Weltwoche a ainsi prétendu que le procureur général n’aurait pas seulement
fonctionné en tant qu’intermédiaire entre la PJF et Ramos, mais qu’il était allé
jusqu’à coopérer avec ce dernier et l’avait rencontré le 20 mai 2003 en secret dans
une cabane forestière près de Berne38. Les investigations de la CdG-N auprès de la
PJF, du MPC et des responsables de l’enquête diligentée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et
le chargé de l’enquête administrative du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’ont pas permis de trouver d’indice
indiquant que cette présentation des faits correspondait à la réalité. Se prévalant de
l’enquête menée par la CdG-N, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) en sa qualité d’autorité de surveillance administrative,
et la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en sa qualité d’autorité de surveillance judiciaire
37 Daniel Ammann : Neues vom Hexer, Weltwoche du 24.8.2006.
38 Daniel Ammann : Bundesanwalt ohne Alibi, Weltwoche du 14.12.2006.
49
du MPC ont refusé de prendre publiquement position sur ces accusations. La souscommission
chargée de l’enquête a constaté dans un communiqué de presse que rien
ne permettait d’affirmer que des éléments en relation avec Ramos avaient été dissimulés
aux autorités chargées d’enquêter (voir paragraphe 2.2.4, lettre b, au sujet des
investigations correspondantes de la sous-commission).
Suite aux suppositions et suspicions dont les médias se sont fait l’écho, la souscommission
s’est une nouvelle fois adressée au juge pénal fédéral Keller et à la PJF
afin de leur poser de nouvelles questions sur Ramos et la manière dont il a été dirigé
et encadré par la task force Guest et a demandé à consulter des documents supplémentaires.
Par ailleurs, le conseiller national J. Alexander Baumann a soumis à la
sous-commission une liste de questions auxquelles la sous-commission a donné suite
– dans la mesure où elles ne concernaient pas la procédure en cours contre H.
2.2.4 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit
Après les nouvelles accusations portées par les médias, la sous-commission a décidé
d’approfondir les résultats du rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » en se
penchant de manière approfondie sur les points énumérés ci-après, dans le cadre
d’auditions ou en demandant des avis par écrit.
1. La présomption selon laquelle Ramos aurait été un agent double travaillant
également pour les autorités américaines.
2. Le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans l’engagement et la
conduite de Ramos.
3. Les responsabilités du MPC et de la PJF lors de la conduite de personnes de
confiance en général et de Ramos en particulier.
En raison de certains recoupements thématiques entre le rapport intermédiaire de
surveillance «Ramos » et l’enquête administrative du DFJP (Chef: Christoph Blocher) (rapport « Lüthi », voir
section 2.3), les indications ci-après se réfèrent ponctuellement à certains résultats de
cette enquête.
a) La présomption selon laquelle Ramos aurait été un agent double travaillant
également pour les autorités américaines
Au sujet de la question de savoir si Ramos était un agent double : Le premier
point à tirer au clair est celui de savoir ce qu’il faut comprendre par agent double. Il
s’agit d’un terme qui relève du renseignement. L’agent double est un agent qui travaille
simultanément pour deux services de renseignement qui s’affrontent. En
d’autres termes, il s’agit d’un espion qui n’espionne pas uniquement pour le compte
de l’Etat qui l’emploie, mais qui informe également l’Etat qu’il doit espionner. On
relèvera que le terme d’espionnage implique que l’agent transmet des informations
secrètes à un service étranger. Comme cela ressort du rapport intermédiaire de surveillance
« Ramos », ce dernier avait le statut de personne de confiance. Conduit et
encadré par la PJF et le Fedpol, il a récolté des informations, particulièrement dans
le milieu zurichois, sur le trafic de stupéfiants, le blanchiment d’argent et le trafic
d’êtres humains (voir paragraphe 2.2.2, lettre b, points 10 à 12 et lettre f). Lorsque
50
des personnes de confiance – au même titre que les informateurs et les agents sous
couverture (définitions : voir paragraphe 2.2.2, lettre f) – sont engagées par les autorités
de poursuite pénale, comme dans le cas d’espèce, elles le sont pour contribuer à
des enquêtes de police judiciaire dans le cadre de procédures pénales, cas de figure
qui n’a rien à voir avec des opérations relevant du renseignement. Ramos n’était
donc pas un agent et ne pouvait par conséquent pas être un agent double. Ramos n’a
en outre jamais eu accès à des informations secrètes. La PJF ne l’a jamais informé
sur les méthodes d’enquête utilisées ou les résultats obtenus.
Au sujet de la question de savoir si Ramos aurait pu être l’informateur
d’autorités de poursuite pénale de deux Etats différents : On peut en revanche se
demander si, lors de sa quête au sein du milieu de la drogue zurichois, Ramos recueillait
également des informations pour le compte des autorités de poursuite pénale
américaines avec lesquelles il avait collaboré durant sa détention aux Etats-
Unis. Un tel comportement de sa part n’aurait rien eu de répréhensible en tant que
tel, mais il lui avait été clairement signifié que les autorités suisses ne souhaitaient
pas qu’il transmette ces informations et, selon la PJF, qu’un tel comportement ne serait
pas toléré. Comme cela figure dans le rapport intermédiaire de surveillance
« Ramos » (voir paragraphe 2.2.2, lettre b, point 10), la PJF était consciente du risque
couru. Ramos aurait en effet pu être tenté de retravailler pour les autorités de
poursuite pénale américaines, raison pour laquelle la PJF lui avait interdit tout
contact avec des autorités étrangères. Il lui était également interdit d’entretenir des
relations dans son appartement.
Lors de leur audition, les représentants de la PJF ont déclaré à la sous-commission
que si Ramos avait eu de tels contacts avec des autorités étrangères, les fonctionnaires
de police appartenant à la task force Guest s’en seraient rendu compte, tant son
encadrement était serré et ses contacts filtrés. Lors de l’un des contrôles effectués
dans le courant de l’été 2004, les collaborateurs de la PJF ont trouvé un citoyen américain
au domicile de Ramos. Ramos a été interrogé de manière approfondie sur ses
contacts avec cette personne. Le citoyen américain a été contrôlé et identifié. Les
documents et moyens de communication en sa possession ont été examinés avec son
accord. D’après les indications de la PJF, les contrôles effectués n’ont pas permis de
constater que Ramos avait eu des contacts avec des autorités étrangères ou un comportement
pénalement répréhensible. En raison de cette infraction et de deux autres
infractions aux instructions que Ramos aurait impérativement dû respecter, le chef
de la PJF a décidé de mettre un terme immédiat à la collaboration avec ce dernier et
de lui faire quitter le territoire suisse. Avec son accord, Ramos a été placé dans un
avion à destination de la Colombie le 24 août 200439. Les représentants de la PJF ont
déclaré qu’il n’y avait aucun indice permettant de penser que Ramos ait pu avoir un
comportement pénalement répréhensible, raison pour laquelle la PJF n’avait vu aucune
nécessité d’ouvrir une procédure pénale. La décision de mettre un terme à la
collaboration avec Ramos a été prise uniquement parce qu’il n’avait pas respecté les
instructions et que la PJF ne voulait prendre aucun risque.
39 En 2002, lorsque les autorités américaines avaient décidé d’expulser Ramos à destination
de la Colombie, l’intéressé s’y était opposé en faisant valoir que sa vie aurait été menacée.
A la question de savoir pourquoi, en 2004, la Suisse a tout de même expulsé Ramos à
destination de la Colombie, la PJF a expliqué que la sécurité s’était améliorée depuis lors
dans ce pays et que Ramos lui-même l’avait évaluée autrement qu’en 2002.
51
Documents américains de source anonyme : Le rapport intermédiaire de surveillance
« Ramos » a été complété en raison des documents américains de source anonyme
remis à la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) après que l’enquête avait été close. Sur la base de
ces documents, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a estimé que l’on ne pouvait écarter la présomption
selon laquelle Ramos, pendant son séjour en Suisse, avait également travaillé
pour les autorités de poursuite pénale américaines. Elle n’a toutefois trouvé aucun
élément permettant de conclure que le MPC ou la PJF avaient eu connaissance ou
toléré de telles activités (voir paragraphes 2.2.2, lettre c et 2.2.3).
Etant donné que ni le MPC, ni la PJF n’avaient pu se prononcer sur le passage correspondant
du rapport (il a été ajouté après la consultation) et que ni l’un ni l’autre
n’étaient au courant de l’existence de ces documents américains, la CdG-N les leur a
remis pour examen et avis. Parallèlement, la CdG-N a également fait analyser ces
documents par un collaborateur du secrétariat de la Délégation des commissions de
gestion (DélCdG).
Indépendamment l’un de l’autre, l’avis commun du Fedpol/PJF et du MPC du
9 mars 2007 et l’analyse du secrétariat de la DélCdG du 28 février 2007 parviennent
à la même conclusion et ne divergent sur aucun point. Les analyses concluent que
ces documents ne permettent pas d’étayer l’hypothèse selon laquelle Ramos aurait
travaillé pour les autorités de poursuite pénale américaines durant son séjour en
Suisse de décembre 2002 à août 2004. Ils concernent exclusivement des événements
dans la vie de Ramos avant son arrivée en Suisse. Il s’agit essentiellement
d’investigations des autorités américaines et de recherches anonymes sur Ramos, effectuées
à titre privé, probablement pour le compte de l’une des parties impliquées
dans une procédure. L’un des passages de ces documents indique vaguement qu’il
n’est pas impossible (credible probability) que Ramos ait travaillé pour les autorités
américaines lors de son séjour en Suisse. En fait, rien ne vient étayer cette affirmation,
basée sur des hypothèses contradictoires et non fondées, selon lesquelles, avant
2001, les autorités américaines n’étaient pas entrées en matière sur une réduction de
peine pour Ramos, ce dernier n’ayant pas livré d’informations utilisables, ce qui
permettrait de déduire qu’il a dû négocier sa libération anticipée en échange d’une
collaboration future. De plus, les hypothèses entrent en contradiction avec les informations
sûres de la PJF, auxquelles le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos
» se réfère également (voir paragraphe 2.2.2, lettre b, points 2 à 6), selon lesquelles
la réduction de peine avait eu lieu en raison de la collaboration avec les autorités
de poursuite pénale américaines qui voulaient expulser Ramos parce que ses informations
avaient été complètement exploitées. L’analyse effectuée par le secrétariat
de la DélCdG précise que les documents portent également sur une recherche effectuée
par des personnes dont l’identité n’est pas connue sur la personne de Dolon
Shane Ward, alias Randall S. Bellamy, qui n’a pas de lien manifeste avec Ramos et
émane probablement de la même source que les investigations privées sur Ramos.
Un article publié par l’Aargauer Zeitung40 qui identifie Bellamy comme l’une des
sources d’informations de Ramos à l’origine des soupçons de blanchiment d’argent à
l’encontre du banquier H. permet de penser que ces documents américains sont le
résultat d’investigations privées menées sur mandat d’un mandant anonyme intéressé
à la procédure pénale dont H. fait l’objet. Le rapport du secrétariat de la DélCdG
montre en outre que les mêmes documents anonymes américains ont également servi
40 Markus Gisler : Erschreckende Details zum Fall Ramos, Aargauer Zeitung du 6.1.2007.
52
de base aux assertions de la Weltwoche selon lesquelles Ramos aurait été un agent
double.41.
Dans leur avis commun, le Fedpol, la PJF et le MPC relèvent qu’un magistrat de
haut rang, membre des sphères dirigeantes du ministère public américain, avait expressément
assuré les collaborateurs du Fedpol et de la PJF qui s’étaient rendus aux
Etats-Unis afin d’évaluer le crédit et l’utilité potentielle de Ramos, que les autorités
de poursuite pénale ne travaillaient plus avec lui, car il ne disposait plus
d’informations utiles pour les procédures ressortissant à la juridiction américaine. Ils
constatent en outre que les documents en question n’auraient rien changé à la décision
d’utiliser Ramos et soulignent qu’en l’occurrence et comme en toute circonstance,
la police suisse s’est basée sur sa propre perception de la situation et son propre
jugement qu’elle a sans cesse révisé en fonction de l’évolution de la situation.
b) Le rôle du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans l’engagement
et la conduite de Ramos
Le rapport intermédiaire « Ramos » présente le rôle du procureur général de la
Confédération dans l’engagement et la conduite de Ramos de manière détaillée (voir
paragraphe 2.2.2, lettre b, points 1 à 7). L’enquête administrative du DFJP (Chef: Christoph Blocher) (voir section
2.3), qui a en partie porté sur les mêmes questions, parvient aux mêmes conclusions.
Selon ces analyses, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a arrangé un
contact avec Ramos parce qu’il l’avait connu lors de sa précédente enquête aux USA
et qu’il avait été contacté par son avocat ; il a aussi participé à la décision de principe
de faire venir Ramos en Suisse et de le mettre à disposition de la PJF en qualité
de personne de confiance. De plus, il a mis à la disposition de la PJF un procureurconseil
pour les questions juridiques. Ensuite, selon les rapports d’enquête, il n’a
plus joué aucun rôle dans l’affaire Ramos (voir rapport « Lüthi », pp. 10 et 32).
La sous-commission a entendu le chef de la PJF en fonction lors du démarrage de
l’opération, le chef intérimaire de la PJF en fonction de juillet à décembre 2002 ainsi
que le chef de la PJF en place depuis 2003 sur les circonstances qui ont conduit à la
venue de Ramos en Suisse et le rôle du MPC et du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
ont joué ultérieurement dans la conduite de Ramos.
Les auditions ont montré que dans la première phase de planification, les anciens
responsables de la PJF étaient d’avis que, sur le principe, la PFJ était en mesure de
gérer une telle personne de confiance, mais qu’avant de se décider il fallait se rendre
aux Etats-Unis pour tirer au clair tous les aspects ayant trait à la confiance qu’il était
possible de faire à Ramos, aux ressources, aux risques relatifs à la conduite dans le
milieu zurichois d’une personne de confiance ayant un passé criminel, aux chances
de succès et à l’utilité probable de l’opération. Après un examen approfondi – auquel
la task force Guest mise en oeuvre par la PJF a participé en envoyant certains de
ses membres aux Etats-Unis à l’automne 2002 – la PJF et le Fedpol étaient disposés
à organiser cette opération qui n’aurait pu être initiée sans cette décision, tant il est
vrai que sa conduite opérationnelle devait être assurée par la PJF qui avait explicitement
accepté d’en assumer seule la responsabilité.
41 Daniel Ammann : Neues vom Hexer, Weltwoche du 24.8.2006.
53
Le Fedpol, la PJF et le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) ont participé la décision
de principe du 30 août 2002 de faire venir Ramos en Suisse. Après cette décision
et pendant toute la durée du séjour de Ramos en Suisse, le procureur général
n’est pas intervenu personnellement dans la conduite opérationnelle de ce dernier.
Selon le chef de la PJF, le procureur général a uniquement participé très brièvement
à une séance où il était question de prolonger l’opération. Cette séance mise à part,
le procureur général n’a, sur le territoire suisse, rencontré Ramos qu’à une seule reprise,
ce qu’il a confirmé à la CdG-N. Il s’agit de la rencontre du 20 mai 2003 dans
une cabane forestière relatée par la Weltwoche (voir paragraphe 2.2.3). Selon le procureur
général, cette rencontre n’a duré que 10 à 20 minutes et elle n’avait rien à
voir avec les aspects opérationnels relatifs aux activités d’information de Ramos,
mais concernait des problèmes se rapportant à la sphère privée de ce dernier. Il a
précisé qu’il avait fourni toutes les indications utiles sur cette rencontre aussi bien
lors de l’enquête conduite par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) que lors de l’enquête administrative
diligentée par le DFPJ, ce que la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et l’expert chargé de
l’enquête administrative pour le compte du département ont d’ailleurs confirmé à la
CdG-N. Ces deux autorités ont d’ailleurs estimé que l’importance de cette rencontre
était mineure. L’annexe non publiée du rapport « Lüthi » (voir section 2.3) dans laquelle
l’expert répond aux questions relatives à la conduite opérationnelle de Ramos,
mentionne cette rencontre expressément. L’hypothèse de la Weltwoche selon laquelle
le procureur général aurait tu cette rencontre à l’autorité d’instruction et collaboré
avec Ramos n’est donc pas confirmée.
c) Les responsabilités du MPC et de la PJF lors de la conduite de personnes
de confiance en général et de Ramos en particulier
Comme cela ressort du rapport intermédiaire de surveillance, Ramos était une personne
de confiance conduite par la PJF et le Fedpol qui l’avaient chargé de recueillir
des informations sur le trafic de stupéfiants, le blanchiment d’argent et le trafic
d’êtres humains, particulièrement dans le milieu zurichois (voir paragraphe 2.2.2,
lettre b, points 10 à 12 et lettre f). Au sens du chiffre 4.1 des directives de la PJF du
1er juillet 2002 sur le recours à des informateurs et l’engagement de personnes de
confiance, la personne de confiance est « un individu qui agit, sous la conduite de la
police, selon un mandat bien défini et en respectant des instructions claires. » Le
chiffre 5.1 de ces directives précise encore que la décision d’engager une personne
de confiance est du ressort exclusif de la PJF. Cette catégorie d’informateurs fait
partie des instruments mis en oeuvre par la police. Elle est régulièrement mise à
contribution dans les cantons, essentiellement dans le domaine de la criminalité liée
au trafic de stupéfiants. Les personnes de confiance sont engagées dans le cadre des
enquêtes préliminaires de la police judiciaire. Les informations ainsi recueillies ne
conduisent à l’ouverture d’une procédure d’enquête judiciaire dirigée par le MPC
que lorsque des soupçons suffisants laissent présumer que des infractions ont été
commises (art. 101, PPF). Les informations recueillies par les personnes de
confiance ne sont pas exploitables devant les tribunaux et ne sont donc pas versées
au dossier de l’enquête, ce que le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos »
mentionne d’ailleurs expressément (voir paragraphe 2.2.2, lettre e).
Le rapport « Lüthi » relève que, dans le domaine des recherches préliminaires, et
partant de l’engagement des personnes de confiance, la délimitation des responsabi54
lités entre le MPC et la PJF n’est pas suffisamment claire (voir rapport « Lüthi », pp.
12 ss.). En ce qui concerne l’affaire Ramos, le rapport « Lüthi » confirme que la PJF
a conduit et encadré Ramos conformément aux directives de la PJF.
Lors des auditions par la sous-commission, la direction de la PJF a confirmé que la
responsabilité de la conduite des personnes de confiance lui incombe et que
l’opération Ramos n’a pas fait exception à cet égard et qu’elle a également dirigé la
task force Guest. Dans certains documents portant sur la phase préparatoire de
l’opération, la PJF exprime toutefois le souhait de voir le MPC assumer la responsabilité
globale. A ce sujet, les représentants de la PJF ont déclaré que le MPC devait
assumer la responsabilité pour ce qui concerne certains aspects juridiques de
l’opération tels que la question du séjour en Suisse, mais que la responsabilité de la
conduite de Ramos dans le cadre fixé était assumée par la PJF.
2.2.5 Constatations et appréciations de la CdG-N
L’examen de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et l’enquête complémentaire de la CdG-N ont
donné lieu aux constatations suivantes :
- Ramos n’a pas été engagé en qualité d’agent infiltré, mais en tant que personne
de confiance. Conformément à ce statut, il n’a pas été dirigé par le
MPC, mais par la PJF qui avait fixé des conditions très strictes et qui l’avait
soumis à une surveillance permanente. Comme cela lui incombait, le MPC a
vérifié que l’opération respectait bien le cadre légal et est parvenu à la
conclusion que le recours à Ramos en tant que personne de confiance était
conforme au droit en vigueur.
- Ramos a été transféré des Etats-Unis afin de servir de personne de confiance
à la PJF à l’initiative du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). La PJF a assumé
seule la responsabilité de sa conduite et de son engagement.
- La conduite et l’engagement d’une personne de confiance relevant exclusivement
de la police, la CdG-N ne comprend pas pourquoi le procureur général
de la Confédération a rencontré Ramos dans une cabane forestière afin de
discuter de problèmes se rapportant à la sphère privée de ce dernier.
- La CdG-N ne dispose d’aucun indice permettant de conclure que Ramos travaillait
également pour les autorités de poursuite pénale américaines ou qu’il
agissait pour leur compte.
- Lors de l’examen de l’engagement de Ramos par la PJF, les instruments
d’investigation de la CdG-N ont atteint leurs limites. Pour des raisons liées à
la protection de la personnalité des enquêteurs de police et au secret de
l’instruction, la CdG-N n’a pas pu vérifier elle-même tous les résultats
concernant l’engagement de Ramos contenus dans les rapports d’enquête
« Ramos » et « Lüthi ».
Au mois d’août 2007, le MPC avait ouvert neuf procédures judiciaires sur la base
des informations procurées par Ramos. Quatre d’entre elles ont été suspendues (en
application de l’art. 6 PPF). L’une d’entre elles est actuellement encore en suspens
auprès du MPC qui prévoit de présenter à l’OJI une demande d’ouverture
d’instruction préparatoire au cours du troisième trimestre 2007. Deux autres procédures
sont en suspens auprès de l’OJI. L’instruction préparatoire des deux dernières
55
de ces neuf procédures est close. L’une de ces procédures a donné lieu à une mise en
accusation et, dans son jugement, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral a
prononcé des peines de réclusion de plusieurs années. Le MPC s’est pourvu en nullité
contre ce jugement en première instance de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), pourvoi partiellement
admis par le Tribunal fédéral. La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) doit donc rejuger cette affaire.
Quant à la dernière de ces neuf procédures, la mise en accusation est en cours ;
le MPC a attendu l’issue de son pourvoi en nullité dans l’affaire précédente avant de
continuer la procédure.
La réponse à la question de savoir si, mesuré à l’aune des résultats obtenus,
l’engagement de Ramos était opportun et adéquat dépend du point de vue et des
priorités définies en matière de poursuite pénale. Pour les autorités de poursuite pénale,
l’engagement de personnes de confiance constitue un moyen d’enquête usuel,
voire indispensable pour les délits tels que le blanchiment d’argent, le crime organisé
et le financement du terrorisme. D’un point de vue politique, la personne de
confiance est sujette à controverses. Le rapport « Lüthi » déplore le manque de clarté
de la réglementation actuelle du recours à des personnes de confiance (voir paragraphe
2.3.2). Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a chargé la commission de projet responsable du ProjEff2
d’examiner l’opportunité des dispositions en vigueur et le cas échéant de présenter
une proposition judicieuse.
La CdG-N a constaté que la marge de manoeuvre relative à l’engagement de personnes
de confiance est très large. Elle est d’avis que l’engagement et le contrôle des
personnes de confiance dépassent le cadre d’une simple directive de la PFJ et qu’il y
a lieu de créer une base légale formelle qui fasse une distinction claire entre personne
de confiance et agent infiltré et règle clairement les conditions d’engagement
et le contrôle de personnes de confiance.
La CdG-N a été étonnée que, en se basant sur des documents américains de source
anonyme transmis au président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) par le conseiller national J.
Alexander Baumann, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ait ajouté dans son rapport intermédiaire
de surveillance « Ramos » la présomption selon laquelle Ramos, pendant son séjour
en Suisse, travaillait aussi pour les autorités de poursuite pénale américaines. Le
rapport ayant déjà été adopté, les autorités concernées n’ont pu donner leur avis ni
sur ces documents de source anonyme, ni sur les évaluations auxquelles ils ont donné
lieu (voir paragraphes 2.2.2, lettre c, et 2.2.4, lettre a). Certes, le rapport intermédiaire
de surveillance « Ramos » décharge simultanément le MPC et la PJF lorsqu’il
constate qu’il n’existe aucun élément permettant de conclure que le MPC ou la PJF
ont eu connaissance de ces activités ou les ont tolérées. Il n’empêche que, par cette
affirmation non vérifiée, le rapport a créé un terrain favorable pour les spéculations
relatives à une prétendue duplicité de Ramos.42
Invitée plusieurs fois par la CdG-N, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a refusé de lui accorder le
droit de consulter les documents relatifs à cet ajout au rapport intermédiaire de surveillance
alors même que ce droit est inscrit dans la loi sur le Parlement.43 Alors que
la commission avait exigé qu’une décision de la cour lui soit produite, elle n’a reçu
qu’une lettre signée par le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et un greffier, ne faisant
aucune référence à une décision de la cour qui plus est. Le président de la Cour des
42 Andrea Bleicher et Andreas Windlinger : Jetzt ist es offiziell: Ramos war ein Doppelagent,
SonntagsZeitung du 4.2.2007.
43 Art. 153, al. 4, 1re phrase, et al. 5, LParl.
56
plaintes a indiqué que le passage en question avait été adopté par voie de circulation.
Il subsiste donc un doute quant à la question de savoir si les membres de la cour ont
ou non ratifié cet ajout au rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » en pleine
connaissance de cause.
La CdG-N constate qu’en ajoutant ce passage ultérieur, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a
contrevenu au droit d’être entendu du MPC et de la PJF et a, de surcroît, manqué de
diligence dans le traitement de documents anonymes inutilisables en tant que
moyens de preuve.
2.2.6 Conclusions de la CdG-N relatives au rapport intermédiaire
de surveillance « Ramos »
9. Il ressort du rapport intermédiaire « Ramos » que le MPC et la PJF ont respecté
le cadre légal en vigueur en ce qui concerne l’engagement et la
conduite de Ramos en sa qualité de personne de confiance.
10. La CdG-N ne peut pas juger de l’opportunité de l’engagement de Ramos ; la
réponse à cette question dépend en effet du point de vue et des priorités définies
en matière de poursuite pénale.
11. La CdG-N conclut de son analyse qu’il est indispensable de créer une base
légale formelle régissant l’engagement de personnes de confiance.
2.3 L’enquête administrative au sein du Ministère public
de la Confédération (rapport « Lüthi »)
2.3.1 Motifs et genèse
Après la publication par la Weltwoche du 1er juin 2006 d’un article formulant de
graves accusations à l’encontre du MPC au sujet de l’engagement de Ramos en qualité
de personne de confiance, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
du Tribunal pénal fédéral sont convenus, le 5 juin 2006 (lundi de Pentecôte), de procéder
à un examen extraordinaire de l’activité du MPC dans le cadre de leur fonction
de surveillance administrative et judiciaire (voir paragraphe 2.2.1). Le 14 juin 2006,
le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a chargé l’avocat bernois Rolf Lüthi de procéder à une enquête administrative,
en particulier d’examiner, dans une première phase, la mise en oeuvre et
le mode de travail de la task force Guest de la PJF qui a conduit et encadré Ramos
puis, dans une seconde phase, d’apporter, sur la base des éléments réunis dans la
première phase, des réponses aux questions concernant l’organisation et la conduite
du MPC et le déroulement des procédures.
Le chargé d’enquête a remis son rapport (ci-après : rapport « Lüthi ») au DFJP (Chef: Christoph Blocher) le
15 septembre 2006. Ce rapport a été publié le 29 septembre 2006.44
44 Rolf Lüthi, Enquête administrative au sein du ministère public de la Confédération du
15.9.2006
(http://www.ejpd.admin.ch/etc/medialib/data/pressemitteilung/2006/pm_2006_09_29.Par.
0005.File.tmp/060929_ber_luethi-f.pdf).
57
2.3.2 Conclusions du rapport
A l’issue de la phase I de l’enquête administrative portant sur la mise en oeuvre et le
mode de travail de la task force Guest de la PFJ, le chargé d’enquête a constaté que
Ramos a agi en qualité de personne de confiance et qu’il a été dirigé et encadré par
la PJF conformément aux directives correspondantes. Il constate en outre que la PJF
a vérifié la crédibilité de Ramos et l’opportunité de son engagement de manière approfondie
avant de prendre la décision de principe de le faire venir en Suisse. La PJF
a financé l’intégralité des dépenses liées au séjour de Ramos dans le cadre de son
budget ordinaire.
Le chargé d’enquête a également relevé que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
a fait la demande à la PJF de faire appel à Ramos en tant que personne de
confiance, qu’il a participé à la décision de principe après les vérifications de la PJF
et qu’il a mis un procureur à la disposition de la PJF pour lui servir, le cas échéant,
de conseil juridique. Le rapport souligne en outre que le MPC n’a pas eu d’autre
fonction dans le cadre de l’engagement de Ramos, qu’il n’a pas versé d’argent, que
la répartition des tâches était claire et que le déroulement des procédures et les flux
financiers ont été formellement corrects.
Une annexe non publiée présente les réponses à une série de questions détaillées relatives
à la mise en oeuvre et au mode de travail de la task force Guest, au séjour de
Ramos en Suisse, à son recrutement et à sa conduite ainsi qu’au financement de
l’opération (rapport « Lüthi », pp. 10 et 33)
La phase II de l’enquête était consacrée aux questions relatives à l’organisation et à
la conduite du MPC et au déroulement des procédures. Dans son rapport, le chargé
d’enquête parvient aux conclusions suivantes :
- La délimitation des responsabilités entre la PJF et le MPC avant
l’ouverture de la procédure d’enquête judiciaire, c’est-à-dire durant
l’enquête préliminaire et les recherches préliminaires, n’est actuellement
pas claire et qu’il est donc nécessaire de clarifier rapidement ce point et de
le régler à l’échelon de la loi (rapport « Lüthi », pp. 12 à 16 et 34 et s.).
- Les directives de la PJF ne définissent pas clairement les conditions régissant
l’engagement de personnes de confiance et les tâches qui peuvent leur
être confiées. Eu égard au fait que le recours à des agents infiltrés fait
l’objet d’une réglementation légale depuis 2005, il faut examiner le bienfondé
du statut de personne de confiance et, le cas échéant, le réglementer
clairement (rapport « Lüthi », pp. 15 s. et 36).
- Quant à la question de la régularité du fonctionnement du MPC, le rapport
souligne que le développement rapide du MPC et de la PJF et le temps
d’arrêt qui a suivi ont provoqué certains problèmes. Le chargé d’enquête a
toutefois constaté que, malgré un cadre difficile, le MPC fonctionne correctement
et que son organisation actuelle lui permet d’assurer ses tâches
correctement. Le rapport met également les améliorations potentielles en
évidence et recommande de provisoirement renoncer à entreprendre de
grandes modifications au sein du MPC. Le chargé d’enquête propose
d’optimiser l’organisation et les processus et, pour le reste, de passer par
une phase de consolidation (rapport « Lüthi », pp. 17 à 19 et 36).
58
- L’enquête a permis de mettre en évidence que la suppression de
l’instruction préparatoire, et partant de l’OJI, entraineraient de grandes
améliorations et simplifications de la procédure pénale. Actuellement,
l’OJI – dont l’effectif est trop modeste par rapport à celui des instances en
amont – constitue un goulet d’étranglement, principal responsable du faible
nombre d’actes d’accusation transmis au Tribunal pénal fédéral (rapport
« Lüthi », pp. 19 s. et 37).
- En ce qui concerne les problèmes de conduite au MPC, l’enquête est parvenue
à la conclusion que la répartition actuelle des responsabilités de
conduite sur quatre niveaux hiérarchiques (procureur général, chefs de ressort,
chefs d’antenne et procureurs) en vertu du règlement d’organisation
en vigueur n’est pas adéquate et n’est de ce fait pas respectée. Le règlement
assigne au seul procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) l’exercice de
la surveillance judiciaire sur l’activité des procureurs, ce qui, vu le grand
nombre de procureurs et d’affaires en cours, l’oblige à se concentrer sur
les affaires principales et sur le soutien qu’il doit apporter aux procureurs
qui requièrent son appui. Le chargé d’enquête souligne que l’organisation
actuelle ne permet par conséquent pas d’assurer l’homogénéité des procédures
et recommande de rapidement revoir la répartition des tâches et des
responsabilités entre les divers échelons hiérarchiques du MPC (rapport
« Lüthi », pp. 22 à 23 et 40 s.).
- En ce qui concerne l’organisation du MPC, le chargé d’enquête estime
que l’introduction par le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) de la
conduite des procédures pénales en tant que projets est une bonne approche
qu’il faut développer, ce qui pourrait par la suite entraîner certaines
modifications dans l’organisation du domaine opérationnel du MPC. Il recommande
au demeurant de ne pas modifier l’organisation du MPC pour
l’instant, afin de permettre une certaine consolidation, et de revoir les
conditions de promotion des assistants et des procureurs suppléants. Le
rapport conclut en outre à la nécessité des antennes, mais recommande de
ne pas les développer (rapport « Lüthi », pp. 23 à 26 et 37 s.).
- Le rapport d’enquête fait état d’un potentiel d’optimisation dans le domaine
de la coopération entre la PJF et le MPC. Par la force des choses,
le développement considérable de ces deux unités depuis le début 2002 a
entraîné des problèmes internes qui ont eu des répercussions sur
l’interaction et la coopération entre la PJF et le MPC. Le rapport mentionne
toutefois que la situation s’est améliorée au fil du temps. Le chargé
d’enquête recommande d’intensifier la coopération grâce à la conduite des
procédures pénales en tant que projets, ce qui devrait notamment conduire
à une meilleure planification commune des ressources et à une meilleure
adéquation entre le profil d’exigences des enquêteurs de la PJF et les délits
à poursuivre en vertu des nouvelles compétences de la Confédération en la
matière. Il recommande également de fixer des priorités communes en matière
d’enquête et d’intégrer les enquêteurs financiers et les expertscomptables
de la PJF dans le centre de compétence des experts financiers
du MPC. En revanche, il rejette l’idée d’une intégration administrative généralisée
des enquêteurs de la PJF dans le MPC, mais recommande de
procéder à une délimitation claire de leurs responsabilités respectives, non
59
seulement en ce qui concerne les enquêtes préliminaires, mais également
dans le domaine des enquêtes de police judiciaire (rapport « Lüthi », pp.
27 à 30 et 39).
2.3.3 Réactions des autorités concernées
Lors des auditions, les représentants du MPC, du Fedpol et de la PJF ont déclaré à la
sous-commission qu’ils partagent dans une large mesure les conclusions auxquelles
le chargé d’enquête est parvenu dans son rapport et se sont déclarés d’accord de
mettre ses recommandations en oeuvre. Bien qu’il y ait eu certains recoupements entre
l’enquête de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et l’enquête administrative concernant l’affaire
Ramos, ils se sont félicités de la forte convergence des conclusions des rapports correspondants.
Quant à la problématique soulevée par le rapport « Lüthi » concernant
délimitation des responsabilités entre la PJF et le MPC durant l’enquête et les recherches
préliminaires, les représentants de la PJF ont estimé que la question avait
été réglée depuis lors.
Entre-temps, la commission de projet responsable du ProjEff2 placée sous la présidence
de l’ancien Conseiller d’Etat zougois Hanspeter Uster a repris les recommandations
du rapport « Lüthi ».
2.4 L’analyse de situation ProjEff (rapport « Uster »)
2.4.1 Motifs et genèse
Le développement des structures entamé en 2002 dans le cadre de la mise en oeuvre
du ProjEff ayant a été bloqué par un temps d’arrêt décidé par le Parlement. Cette interruption
arrivant à échéance à la fin de 2006 (voir section 1.1 et paragraphe 2.1.10,
lettre b), le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a, le 24 février 2006, décidé d’instituer un groupe
d’experts, placé sous l’égide de l’ancien Conseiller d’Etat zougois Hanspeter Uster,
chargé d’analyser la situation de la poursuite pénale à l’échelon fédéral et de présenter
des propositions concrètes concernant la suite à donner au développement des autorités
de poursuite pénale de la Confédération. L’organisation du projet était constituée
d’un comité et de trois groupes de travail dont les membres représentaient toutes
les autorités de poursuite pénale de la Confédération et les autorités de poursuite
pénale de certains cantons.45 Le 10 juillet 2006, à l’issue des travaux d’analyse,
donnant suite à une requête du comité de projet, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a décidé de confier
le reste des travaux – notamment la définition de l’état final, l’élaboration des recommandations
et la rédaction du rapport final – aux membres externes du comité
de projet (les représentants d’autorités de poursuite pénale cantonales) étant donné
que la nouvelle solution devait notamment garantir que les recommandations du
rapport ProjEff puissent être discutées et leur mise en oeuvre planifiée dans un cadre
dénué de préjugés, objectif et neutre.
45 Composition du comité de projet et des groupes de travail : voir rapport « Uster », p. 11.
60
Le 7 septembre 2006, le rapport final du comité de projet du 31 août 2006 (ci-après :
rapport « Uster ») a été remis au DFJP (Chef: Christoph Blocher) qui l’a publié le 29 septembre 2006.46
2.4.2 Conclusions du rapport
En ce qui concerne l’analyse et l’appréciation de la situation actuelle, le rapport
conclut qu’un travail substantiel a été fourni dans le domaine du développement et
que, à l’échelon fédéral, la poursuite pénale fonctionne également dans le domaine
des nouvelles compétences. Il relève que la création de liens internationaux a déjà
atteint un bon niveau et que la coopération avec les cantons est en bonne voie et que
l’examen concret de quelques procédures n’a pas permis aux experts externes qui
l’ont effectué de trouver des indices de dysfonctionnement – structurel ou judiciaire
– ou d’inefficacité manifestes.47 Le rapport constate toutefois qu’un potentiel
d’optimisation et qu’il est encore indispensable d’intervenir dans différents domaines
pour atteindre l’objectif fixé.
Le comité de projet voit dans l’instruction pénale à deux niveaux (enquête/
instruction préparatoire) instaurée par la procédure pénale fédérale en vigueur,
le principal obstacle à un traitement rapide des procédures. La procédure pénale
pourrait être notablement accélérée en évitant ce double transfert des dossiers, qui
impose chaque fois aux intéressés la lecture de douzaines, voire de centaines de
classeurs fédéraux.
Le rapport conclut que le faible nombre d’accusations transmis jusqu’ici est en partie
dû à cette procédure à deux niveaux (goulet d’étranglement à l’OJI), aux efforts
consacrés au développement des diverses unités organisationnelles et au temps
d’arrêt marqué par le Parlement. Le comité de projet note toutefois que des processus
pesants, peu rationnels, une forte hiérarchisation comportant plusieurs niveaux
de conduite, une lourde charge administrative et une utilisation encore insuffisante
des synergies entre les partenaires du ProjEff contribuent également à cette productivité
insatisfaisante.
En ce qui concerne la définition de l’état final, le comité de projet réduit à ses membres
externes a estimé qu’il ne fallait rien changer au principe, conforme à la Constitution,
de la primauté de la poursuite pénale par la justice et la police cantonales.
Afin de délimiter clairement les tâches de chacun et de définir clairement les zones
de recoupement, il a proposé la rédaction d’un catalogue de compétences, mesure
dont l’essentiel pourrait être mis en place sans modifier la loi. Selon les membres externes,
la poursuite pénale fédérale devrait être concentrée sur les affaires complexes
exigeant la mise en oeuvre de moyens importants et renoncer, par exemple, à traiter
des affaires de stupéfiants de moyenne importance. Ces affaires peuvent et doivent
46 La poursuite pénale au niveau fédéral. Analyse de situation et recommandations du comité
de projet « Analyse de situation ProjEff » du 31.8.2006
(http://www.ejpd.admin.ch/etc/medialib/data/pressemitteilung/2006/pm_2006_09_29.Par.
0004.File.tmp/060929_ber_uster-f_v2.pdf).
47 Voir rapport « Uster », pp. 26 ss. Les experts ont notamment examiné la procédure à
l’encontre de membres des « Hells Angels » que certains médias n’avaient pas hésité à
taxer de raté du MPC. L’examen des experts a montré que la suspicion initiale s’était avérée
juste, que la procédure est légitime et que, eu égard à l’état des moyens de preuve, il
est évident que la volonté justifiée d’aboutir à un résultat sans appel va de pair avec des
charges élevées (p. 27).
61
être traitées par les cantons. Ils estiment en revanche que la poursuite pénale fédérale
doit faire de la criminalité économique un nouveau pôle prioritaire (bien qu’elle
n’ait dans ce domaine qu’une compétence facultative) en dirigeant en permanence la
procédure pénale des dix plus grandes affaires en cours dans ce pays. En tout état de
cause, ces experts recommandent de renoncer (du moins pour l’instant) à entamer
une révision de la loi et de conduire les procédures en tant que projets pilotés selon
une stratégie supérieure qu’il reste à définir. La conduite des procédures doit être
concentrée auprès des procureurs, préparant dans la foulée le terrain pour la mise en
oeuvre du nouveau code de procédure pénale suisse qui renforcera les fonctions de
conduite du ministère public.
Le rapport propose six modèles susceptibles de permettre la réalisation des objectifs
définis (rapport « Uster », pp. 47 à 53).
Le comité de projet a présenté les recommandations suivantes (rapport « Uster », pp.
8, 44 s. et 54 s.) :
- Abroger l’instruction préparatoire le plus rapidement possible en accélérant
la modification de la procédure pénale fédérale et en réaffectant les ressources
libérées par la suppression de l’OJI au domaine des enquêtes.
- Le ProjEff doit être poursuivi sur la base du modèle 2 (« concentration des
forces ») décrit dans le rapport. Ce modèle concentre les efforts des autorités
de poursuite pénale de la Confédération sur les procédures complexes qui
exigent la mise en oeuvre de moyens importants et qui relèvent de la juridiction
fédérale proprement dite. La Confédération renonce donc à traiter les affaires
de stupéfiants de moyenne importance. Le modèle englobe l’entraide
judiciaire active et passive, la lutte contre le terrorisme à l’échelon international,
le blanchiment d’argent ainsi que la lutte contre le crime organisé et
la criminalité économique, l’accent étant nouvellement mis sur cette dernière.
Le modèle s’étend également à la coordination intercantonale et internationale,
aux recherches préliminaires ressortissant au domaine des nouvelles
compétences, au droit pénal accessoire et aux compétences « classiques »
de la Confédération.
- Les transformations esquissées doivent être réalisées dans le cadre budgétaire
actuel (sans réduction supplémentaire). Le comité de projet est d’avis
que les mesures d’optimisation et les synergies permettront de compenser les
déficits constatés dans les domaines des enquêtes et des examens financiers.
- Les procédures pénales complexes qui exigent la mise en oeuvre de moyens
importants (crime organisé, lutte contre le terrorisme, criminalité économique)
doivent être conduites en tant que projets. Il faut poursuivre le développement
de ce principe déjà introduit au MPC et en faire un élément central
de la réforme.
- Les prescriptions légales et une stratégie fixant les objectifs à moyen terme
des autorités de poursuite pénale de la Confédération (orientation, rôles prioritaires)
– que le MPC, le Fedpol et la PJF devront élaborer ensemble –
serviront de base au principe de la conduite des procédures en tant que projets.
62
- La structure et l’organisation du MPC et de la PJF doivent être adaptées
dans la perspective des transformations proposées et en tenant compte du potentiel
d’optimisation.
2.4.3 Réactions des autorités concernées
Lors des auditions, les représentants du MPC, du Fedpol et de la PJF ont déclaré à la
sous-commission qu’ils partagent dans une large mesure les conclusions auxquelles
le comité de projet est parvenu dans son rapport et se sont déclarés d’accord de mettre
ses recommandations en oeuvre.
Dans un communiqué de presse du 15 décembre 2006, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) s’est dit convaincu
que le modèle 2 (concentration des forces) proposé dans le rapport Uster est celui
qui permettrait le mieux de garantir l’efficacité et la légalité de la poursuite pénale
au niveau fédéral. Il a précisé que ce modèle ne prévoit ni développement, ni démantèlement
du ProjEff, mais plutôt une transformation ciblée tenant compte des expériences
faites jusqu’ici et remédiant aux lacunes mises en évidence et que le Conseil
fédéral avait donné son aval à cette orientation (concentration sur les procédures
complexes qui exigent la mise en oeuvre de moyens importants).
Suite à cela, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a institué un nouveau groupe de projet dirigé par l’ancien
conseiller d’Etat zougois Hanspeter Uster (commission de projet du ProjEff2). Le
16 avril 2007, le groupe de projet remettait au DFJP (Chef: Christoph Blocher) un rapport48 approfondissant
l’orientation du modèle 2 tout en tenant compte des résultats du rapport « Lüthi »
(voir section 2.3). Le Conseil fédéral en a pris connaissance le 4 juillet 2007 et a approuvé
les propositions de mise en oeuvre du ProjEff2 présentées par le DFPJ. Ce
processus de mise en oeuvre sera achevé d’ici à fin 2007.
2.5 Constatations et appréciations de la CdG-N relatives
aux quatre rapports d’enquête
a) Au sujet des reproches formulés à l’encontre du MPC
L’enquête administrative (rapport « Lüthi ») et l’analyse de situation ProjEff (rapport
« Uster ») convergent sur la plupart des points. Ils parviennent notamment tous
les deux à la conclusion que, d’une manière générale, le ProjEff avance et les autorités
de poursuite pénale de la Confédération, récemment renforcées, fonctionnent
correctement, mais qu’il subsiste un certain potentiel d’optimisation en raison du
développement rapide des structures et de difficultés de départ qui n’ont rien
d’exceptionnel en l’occurrence. Les analyses auxquelles le chargé d’enquête et le
comité de projet ont procédé se recoupent largement et ils parviennent à des conclusions
et à des ébauches de solutions semblables.
En ce qui concerne les problèmes de conduite au sein du MPC qui avaient été soulevés
avant les enquêtes, le rapport « Lüthi » constate que, compte tenu du grand
nombre de procureurs actuellement au service du MPC, le procureur général de la
48 Rapport de mise en oeuvre ; La poursuite pénale au niveau fédéral (projet ProjEff2) du
16.4.2007 (http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2007/2007-07-04.html).
63
Confédération n’est plus en mesure d’assurer la conduite judiciaire de chacun
d’entre eux comme cela est inscrit dans le règlement, ce qui renforce la position et
l’indépendance des procureurs. Lors de son audition, le chargé d’enquête a précisé
que, entre-temps, ces problèmes avaient déjà en partie été résolus et qu’ils ne sauraient
être à l’origine du retard constaté dans le traitement des affaires. Il a indiqué
que la direction du MPC lui avait d’une manière générale fait une très bonne impression,
qu’elle disposait d’un grand savoir-faire et faisait preuve d’une grande disponibilité.
A l’inverse, dans son rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation », la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) estime que, vu les ressources disponibles, le résultat
manifestement insuffisant des autorités de poursuite pénale ne trouve pas
d’explication claire et que, en dernier ressort, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
en porte la responsabilité (voir paragraphe 2.1.4 conclusions). Comme elle l’a
déjà relevé plus haut, la CdG-N ne peut objectivement pas tirer de conclusions suffisantes
sur le fonctionnement du MPC en raison des lacunes procédurales et judiciaires
qui grèvent les résultats du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » (voir paragraphes 2.1.10 et 2.1.11).
Pour ce qui concerne les résultats de l’enquête sur l’engagement de Ramos en tant
que personne de confiance, la CdG-N renvoie à ses constatations et appréciations relatives
au rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » (voir paragraphe 2.2.5).
b) Au sujet de la procédure à deux niveaux et des affaires en suspens auprès
de l’OJI
Les rapports « Lüthi » et « Uster » concluent tous les deux que le problème actuel de
la procédure pénale réside dans la procédure à deux étages (enquête/instruction préparatoire)
qui implique que chaque procédure change deux fois de mains (MPC-OJIMPC),
ce qui prend un temps considérable. Dans le cadre du suivi de l’évolution du
ProjEff, la CdG-N avait depuis longtemps déjà identifié ce problème. Par lettre du
28 mars 2006 adressée à la Commission des affaires juridiques et transmise sous
forme de copie à l’attention du chef du DFPJ, elle demandait de mettre à profit
l’unification du droit de la procédure pénale pour trouver une solution permettant de
supprimer rapidement la phase d’instruction préparatoire.
L’un comme l’autre, les deux rapports ont relevé un problème supplémentaire : le
sous-effectif de l’OJI où les procédures s’accumulent, parfois durant plusieurs années.
Les premières prescriptions menacent. Fin 2005, 55 instructions préparatoires
étaient en suspens et ce nombre est passé à 62 un an plus tard. Selon le rapport « Uster
», il faudrait à l’OJI un an et demi pour venir à bout de ces affaires en suspens, et
cela en faisant abstraction des nouvelles affaires (rapport « Uster », p. 42). Les
conclusions du rapport « Lüthi » vont dans le même sens. Selon le chargé d’enquête,
l’effectif de l’OJI est trop modeste par rapport à ceux des instances en amont et les
mesures prises jusque-là n’ont pas permis d’éliminer ce goulet d’étranglement. Il estime
qu’il aurait fallu engager davantage de juges d’instruction en temps opportun
(rapport « Lüthi », p. 20).
Il faut relever ici que la responsabilité de cette situation n’incombe pas à l’OJI qui
était subordonné au Tribunal fédéral jusqu’à fin mars 2004 et qui, depuis lors, est
soumis à la surveillance judiciaire et administrative du Tribunal pénal fédéral.
Contrairement à la planification de la direction générale du ProjEff, le Tribunal fédé64
ral avait renoncé à adapter l’effectif de l’OJI avant 2004.49 La CdG-N estime que le
problème n’est toujours pas résolu et que le Tribunal pénal fédéral le sous-estime,
voire le minimise. Alors même que le nombre d’affaires en suspens est passé de 55 à
62, le rapport de gestion 2006 du Tribunal pénal fédéral mentionne qu’il a été possible
d’éviter une augmentation de celles-ci (p. 15). Le fait est que le nombre
d’affaires en suspens à la fin de 2006 (62) ne ressort pas clairement de la statistique
relative à la liquidation des cas (p. 33).
Au vu de la prochaine suppression de l’OJI, la CdG-N se rend bien compte qu’il
n’est plus judicieux d’augmenter son effectif. Elle reconnaît également que le Tribunal
pénal fédéral, en collaboration avec le MPC, a pris des mesures pour garantir un
transfert ordonné du personnel de l’OJI au MPC. Elle estime toutefois que le problème
des affaires en suspens auprès de l’OJI est prioritaire et qu’il est indispensable
de prendre d’autres mesures afin d’éviter d’éventuelles prescriptions. c) Au sujet de la réorientation du ProjEff selon le modèle 2
Le modèle 2 du comité de projet « Analyse de situation ProjEff », approuvé par le
DFPJ, a été développé plus avant par la commission de projet responsable du ProjEff2
et prévoit pour l’essentiel une consolidation du ProjEff sur la base des ressources
disponibles après le temps d’arrêt de 2003 et en tenant compte de la légère réduction
jusqu’au budget 2006. Le rapport « Uster » montre clairement que le nombre
de procédures conduites dépend des moyens disponibles et non du nombre
d’infractions commises (rapport « Uster », p. 7). Il faut par conséquent fixer des
priorités permettant de choisir les affaires qui seront traitées. Le rapport « Uster »
demande que le MPC et le Fedpol élaborent conjointement une stratégie fixant les
priorités de la poursuite pénale. Le choix des affaires à traiter sera par la suite effectué
en fonction de cette stratégie.
La CdG-N se félicite de l’orientation générale des mesures introduites dans le cadre
du ProjEff2 afin d’optimiser les procédures et l’efficacité de l’organisation des autorités
de poursuite pénale. Elle est en particulier favorable à la suppression de
l’instruction préparatoire. Elle rappelle toutefois qu’un pilotage des autorités de
poursuite pénale axé uniquement sur la gestion des ressources pourrait entrer en
conflit avec la maxime d’office50 et le principe de la légalité51. Par lettre du
28 octobre 2005, la CdG-N a par conséquent attiré l’attention des commissions des
finances des deux Chambres sur le fait que le rapport semestriel du 30 juin 2005 de
la direction générale du ProjEff mentionnait que neuf procédures complexes
n’avaient pas été entamées et que d’autres n’avaient pas été traitées avec la profon-
49 Lettre du Tribunal fédéral du 30 juin 2003 à l’attention de la CdG, des commissions des
finances et du chef du DFPJ. Le Tribunal fédéral y faisait part de son intention de
n’engager de nouveaux juges d’instruction qu’à partir du moment où 30 affaires seraient
en suspens. Voir également rapport « Uster », p. 24.
50 En vertu de la maxime d’office (principe de l’instruction d’office), l’Etat a non seulement
le droit, mais également le devoir de faire exécuter les sanctions pénales d’office (voir notamment
Niklaus Schmid, Strafprozessrecht, 4e éd., 2004, pp. 27 s.).
51 En vertu du principe de la légalité, les autorités de poursuite pénale sont tenues de poursuivre
les infractions portées à sa connaissance lorsque les motifs de soupçon sont suffisants
et que les conditions de recevabilité d’un procès sont réunies (Schmid, loc. cit., pp.
31 s.).
65
deur voulue par manque de ressources, raison pour laquelle elle demandait que
soient pris en compte les principes régissant l’Etat de droit lors de l’affectation des
ressources.
La CdG-N est acquise à la volonté de la Confédération de diriger les procédures importantes
dans le domaine de la criminalité économique et qu’elle veuille acquérir le
statut de centre de compétence pour ce genre d’affaires. Il ne faudrait cependant pas
oublier que ces procédures sont très complexes et exigent la mise en oeuvre de
moyens importants et que la compétence de la Confédération n’est que facultative
dans ce domaine. En revanche, le ProjEff a institué une compétence obligatoire, que
la Confédération ne peut en principe pas déléguer aux cantons, pour les délits relevant
du crime organisé, du blanchiment d’argent, de la corruption et de la lutte
contre le terrorisme dans la mesure ou ces infractions dépassent les frontières de la
Confédération ou d’un canton. Dans ces domaines, il n’est donc pas question de
fixer des priorités à volonté et de choisir quelles procédures seront conduite ou classées
tant que des soupçons suffisants subsistent. Il est toutefois prévu de compenser
en partie les économies qui doivent être réalisées grâce à une poursuite pénale axée
sur des pôles prioritaires (rapport « Uster », p. 52). La CdG-N attache donc une
grande importance à ce que, lors de la mise en oeuvre du projet d’efficacité et en particulier
lors de l’affectation des ressources, le Conseil fédéral accorde une attention
particulière aux exigences découlant des compétences obligatoires de la Confédération
et à l’obligation d’agir qui incombe aux autorités de poursuite pénale dans ce
domaine.
La CdG-N estime que la stratégie proposée par le rapport « Uster » en matière de
lutte contre la criminalité ne saurait être substituée aux compétences obligatoires de
la Confédération qui sont inscrites dans la loi. L’opportunité d’une telle stratégie ne
fait cependant aucun doute lorsque la loi laisse aux autorités de poursuite pénale une
marge de manoeuvre correspondante. La CdG-N estime toutefois que cette stratégie
doit être définie à l’échelon du Conseil fédéral et qu’il serait souhaitable qu’elle bénéficie
du soutien du Parlement ou de ses organes compétents en la matière.
La CdG-N continuera de suivre la mise en oeuvre du projet d’efficacité selon ses
nouvelles orientations.
2.6 Conclusions de la CdG-N
12. Les rapports d’enquête innocentent partiellement le MPC et la PJF des accusations
d’inefficacité et de lacunes de conduite formulées à leur encontre.
Les mesures destinées à combler les lacunes organisationnelles constatées
ont été prises entre-temps. La CdG-N contrôlera leur mise en oeuvre dans le
cadre du suivi du ProjEff2.
13. Après l’agitation qui leur a été préjudiciable, il est important de recréer un
nouveau climat de sérénité pour permettre aux autorités de poursuite pénale
en général et au MPC en particulier de consolider leurs nouvelles structures,
leurs compétences judiciaires et leur pratique. La CdG-N estime qu’il est
important de rétablir et de renforcer la confiance dans les autorités fédérales
de poursuite pénale.
66
2.7 Recommandations de la CdG-N
Recommandation 1 Créer une base légale régissant l’engagement de personnes de
confiance
Le Conseil fédéral veille à la création d’une base légale régissant l’engagement de
personnes de confiance dans le cadre de la poursuite pénale.
Recommandation 2 Accorder une priorité élevée à la réduction des affaires en suspens
auprès de l’OJI
Le Tribunal pénal fédéral doit accorder une priorité élevée à la réduction des affaires
en suspens auprès de l’Office fédéral des juges d’instruction (OJI) et prendre toute
mesure utile – en collaboration avec les autres autorités de poursuite pénale de la
Confédération – afin d’éviter la prescription de procédures.
Recommandation 3 Respecter les exigences découlant des compétences obligatoires
de la Confédération
Lors de la mise en oeuvre du projet d’efficacité, et en particulier lors de l’affectation
des ressources, le Conseil fédéral veille à ce que les autorités de poursuite pénale
soient en mesure de remplir leur mission avec la diligence nécessaire dans les domaines
soumis à la compétence obligatoire de la Confédération.
Recommandation 4 Définir, à l’échelon du Conseil fédéral, une stratégie supérieure
en matière de lutte contre la criminalité
Dans le cadre de la réorientation du projet d’efficacité, le Conseil fédéral définit une
stratégie supérieure en matière de lutte contre la criminalité qui bénéficie du soutien
du Parlement ou de ses organes compétents en la matière et veille à sa mise en oeuvre.
3
Les circonstances de la démission du procureur général
de la Confédération
3.1 Exposé des faits
La CdG-N a examiné les circonstances de la démission du procureur général de la
Confédération et est parvenue à la conclusion qu’il y a un intérêt public à la publication
de ses observations en la matière.
3.1.1 Introduction
Valentin Roschacher a pris ses fonctions de procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
en mars 2000 alors que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) était dirigé par la Conseillère fédérale Ruth Metzler.
67
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) est élu par le Conseil fédéral in corpore
pour une période de quatre ans et ne peut être révoqué que par ce dernier. Son
deuxième mandat serait arrivé à échéance en décembre 2007.
Le 8 juin 2006, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a convoqué le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
et lui a annoncé sa volonté de résilier les rapports de service le liant à la Confédération.
Il lui a remis un avertissement disciplinaire écrit. Ce document, qui fait
l’objet d’un examen plus approfondi ci-après (voir point 3.1.2.4), blâme et réprimande
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) sévèrement et le menace de révocation.
Le 5 juillet 2006, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a annoncé sa démission
avec effet à la fin de 2006. La direction opérationnelle du MPC a été confiée au procureur
général suppléant Michel-André Fels avec effet immédiat, Valentin Roschacher
limitant ses activités à des affaires stratégiques.
Les événements qui ont précédé la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
sont présentés ci-dessous.
3.1.2 Chronologie du conflit entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
3.1.2.1 Blâme écrit du 9 novembre 2004 après l’affaire
Achraf
L’affaire du terroriste présumé Mohamed Achraf, détenu en Suisse en vue du refoulement,
avait déjà donné lieu à de grandes divergences de vues entre le chef du DFPJ
et le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Cette affaire, qui a fait les grands titres
des médias durant plusieurs jours, a par la suite fait l’objet d’un examen par la Délégation
des commissions de gestion (DélCdG).52 Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) était d’avis que le
service de renseignement intérieur (le Service d’analyse et de prévention SAP) avait
agi correctement dans l’affaire Achraf alors que le MPC estimait que le SAP avait
trop tardé avant d’informer les autorités de poursuite pénale alors même qu’il disposait
depuis plusieurs semaines d’informations constituant des soupçons suffisants
qui auraient permis d’ouvrir une enquête judiciaire. Le MPC a ouvert une enquête
judiciaire contre Achraf bien que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) y fût opposé. Ce dernier voulait en
effet qu’Achraf soit extradé le plus rapidement possible vers l’Espagne en réponse à
la demande correspondante du ministre espagnol de la justice, et l’ouverture d’une
enquête judiciaire en Suisse pouvait retarder cette extradition. En novembre 2004, le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) s’était rendu en Espagne afin de coordonner
les enquêtes dans les deux pays. Il avait prévu de tenir une conférence de presse à
son retour en Suisse. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) lui a interdit de tenir cette conférence de
presse parce qu’il voulait éviter que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
s’oppose publiquement à l’extradition d’Achraf vers l’Espagne. Le secrétaire général
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a informé le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), le soir avant son retour
en Suisse, qu’il ne pourrait pas tenir la conférence de presse qui avait été
convoquée pour le jeudi 4 novembre 2004.
52 Le dispositif de sécurité de la Suisse et le cas Mohamed Achraf – appréciation résumée
sous l’angle de la haute surveillance parlementaire. Rapport de la Délégation des commissions
de gestion (résumé) du 16.11.2005 (FF 2006 3577).
68
Lors de son retour d’Espagne le 4 novembre 2004, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
a évité les journalistes en raison de cette interdiction. A l’aéroport de Zurich-
Kloten, son porte-parole a toutefois répondu à quelques questions concernant
l’enquête. Il a notamment déclaré que la rencontre avec les représentants des autorités
judiciaires espagnoles avait été constructive et qu’elles avaient transmis une demande
d’entraide judiciaire au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
Selon le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) l’a convoqué à son
bureau le 4 novembre 2004 au soir53 et lui a reproché d’avoir tenu une conférence de
presse sans s’en être préalablement entretenu avec lui. Le 9 novembre 2004, le procureur
général de la Confédération recevait un blâme écrit dans lequel le ministre de
la Justice lui faisait en substance part de son irritation en raison de la conférence de
presse tenue le jeudi 4 novembre 2004 par le MPC cela malgré les instructions claires
qu’il lui avait fait transmettre. Le ministre de la Justice y précisait encore qu’en
sa qualité de chef du MPC, il tenait le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) pour
personnellement responsable de cette conférence de presse, et qu’il estimait que la
relation de confiance avec lui s’en trouvait alors pour le moins perturbée, raison
pour laquelle il l’avertissait qu’en cas de récidive ou lors du prochain refus de se
conformer à des instructions de service, il examinerait l’opportunité d’une action judiciaire,
voire la résiliation des rapports de travail.
Le 15 novembre 2004, en prenant position par écrit sur ce blâme, le procureur général
de la Confédération a précisé à l’attention du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) que l’information du
public par le MPC est soumise à la surveillance judiciaire de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et
que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a aucun pouvoir de lui donner des instructions quant au contenu de
l’activité du MPC. Il a relevé que l’information du public sur des procédures pénales
en cours découle directement du droit de procédure pénale et indiqué qu’il avait tenté
de joindre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) par téléphone afin de l’informer directement de ses intentions,
mais que ce dernier ne l’ayant pas rappelé, il avait informé le secrétaire général
du DFPJ, avant de se rendre en Espagne, qu’au vu du grand intérêt manifesté à
juste titre par le public pour les menaces liées au terrorisme, il avait décidé
d’organiser une conférence de presse à l’aéroport de Zurich-Kloten à son retour
d’Espagne afin d’informer le public sur les résultats de la visite rendue au juge
d’instruction espagnol en charge du dossier. Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
a ajouté qu’il avait assuré le secrétaire général que le MPC n’aborderait pas la
question de l’ouverture d’une enquête et ne répondrait pas à d’éventuelles questions
portant sur ce sujet et qu’il l’avait informé que lui-même ne se présenterait pas devant
les journalistes, et qu’il avait délégué le porte-parole du MPC à la conférence
de presse.
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a répondu le 2 décembre 2004 à l’avis du procureur général de la
Confédération, lui faisant savoir que la chronologie lui importait peu, qu’elle était
partiellement contraire aux faits et qu’en donnant cette conférence de presse malgré
l’interdiction qui lui avait été signifiée, il s’était opposé à une instruction de service.
53 Voir également Georges Wüthrich : Bundesanwalt verhindert Terroristen-Auslieferung –
Justizminister Blocher stinksauer, Blick du 9.11.2004.
69
3.1.2.2 Menace d’une nouvelle sanction disciplinaire au
printemps 2006
Selon le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) lui-même, il a été menacé d’une
nouvelle sanction disciplinaire après le blâme du 9 novembre 2004. Dans son avis
écrit du 15 octobre 2006 établi à l’attention de la CdG-N, il a expliqué en substance
ce qui suit : Au printemps 2006, le chef du DFPJ, en présence du secrétaire général
du DFPJ, avait exigé de lui qu’il prenne des mesures disciplinaires à l’encontre de
son porte-parole suite à un incident qui avait eu lieu au cours de l’été 2005. Il lui a
précisé qu’il avait chargé le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) de tirer l’incident en
question au clair, ce que ce dernier avait fait. Là-dessus, il lui a répondu qu’il
connaissait les faits en question et que, en sa qualité de supérieur hiérarchique direct,
il avait procédé à sa propre enquête et était parvenu à la conclusion qu’une mesure
disciplinaire aurait été inopportune. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) lui a rétorqué que le cas
échéant, il verrait dans ce refus d’obtempérer une faiblesse du procureur général de
la Confédération qu’il n’hésiterait pas à sanctionner disciplinairement. Pour éviter
une nouvelle sanction disciplinaire à son encontre, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
a annoncé au chef du DFPJ, dans le délai qui lui avait été imparti, qu’il
avait sanctionné le porte-parole du MPC d’un blâme écrit.
Dans son avis du 30 octobre 2006 à l’attention de la CdG-N, le chef du DFPJ
conteste en substance cette présentation des faits de la manière suivante : Il n’a en
aucune manière chargé le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’enquêter sur l’incident
de l’été 2005. C’est ce dernier qui l’avait informé en raison de la surveillance personnelle
et administrative qui lui incombe. Il a ensuite informé le procureur général
de la Confédération que s’il ne tirait pas les conséquences de cet incident, cela signifierait
qu’il cautionne le mauvais travail et le comportement du porte-parole du
MPC, ce que, en sa qualité de chef du DFPJ, il ne saurait tolérer.
L’incident en question était lié à un communiqué de presse publié par l’OJI en été
2005. Un article de la Weltwoche du 30 juin 2005 sur l’affaire H. avait critiqué le
MPC pour avoir utilisé un agent infiltré. Cette critique a été reprise par d’autres médias
au cours des jours qui ont suivi. Le 8 juillet 2005, l’OJI a publié un nouveau
communiqué de presse à la décharge du MPC. Le 14 juillet 2005, la Weltwoche publiait
un article dans lequel elle soupçonnait le porte-parole du MPC d’être l’auteur
véritable du communiqué de presse publié à la décharge du MPC. Ce dernier a démenti
avoir rédigé ce communiqué. L’OJI a confirmé cette présentation des faits à
l’attention de la CdG-N.
3.1.2.3 Publication sur l’affaire Ramos et enquêtes extraordinaires
au cours de l’été 2006
Le 1er juin 2006 ; publication de l’article de la Weltwoche « Er ist sein heikelster
Fall » et réactions au DFJP (Chef: Christoph Blocher) : Dans un article publié le 1er juin 2006, la Weltwoche
a formulé de graves accusations à l’encontre du procureur général de la
Confédération concernant la procédure contre le banquier privé H. La Weltwoche
reprochait au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) d’avoir recruté Ramos,
condamné aux Etats-Unis pour trafic de drogue, pour lui servir d’informateur et infiltrer
la place financière suisse. Bien que, selon la Weltwoche, les informations
70
fournies par Ramos aient été sans valeur, le MPC l’a utilisé pour faire tomber H.,
ruinant du même coup l’oeuvre de sa vie (voir section 2.2 consacrée au rapport intermédiaire
de surveillance « Ramos »).
Le tour d’horizon de la presse du jour, préparé par le service d’information du DFPJ
et remis au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avant 10 heures comme à l’accoutumée, mentionnait
l’article de la Weltwoche en quatrième position et constatait en substance que la
Weltwoche poursuivait de toute évidence sa croisade contre le MPC et que l’article
en question concernait une fois de plus l’affaire du banquier privé H. Là-dessus, le
chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a ordonné de requérir l’avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
à ce sujet pour le jour suivant, ce qui est d’usage au DFJP (Chef: Christoph Blocher) lorsqu’une publication
concerne le département. En revanche, l’avis de la PJF, autorité également mentionnée
par l’article de la Weltwoche, n’a été requis que plus trad.
Le même jour, l’inspectorat du secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a été chargé d’examiner
si les accusations portées par la Weltwoche pouvaient justifier une enquête administrative
et d’envisager à quels autres moyens d’action le département pourrait recourir.
Le 2 juin 2006 ; rapport et proposition du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
: Le 2 juin 2006, conformément à la demande du département, le procureur général
de la Confédération a remis au secrétaire général un rapport sur l’article de la
Weltwoche à l’attention du chef du DFPJ. Il y mentionne en substance que, comme
l’article le mentionne, une procédure pénale a été ouverte à l’encontre de H. Il rappelle
en outre que, comme l’art. 102quater, al. 1, let a, de la loi fédérale sur la procédure
pénale l’y autorise54, il avait informé oralement le conseiller fédéral Blocher
sur cette affaire au cours de l’hiver 2004. Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
indique que le conseiller fédéral Blocher n’avait explicitement pas voulu connaître
plus de détails sur cette affaire, notamment parce qu’il connaissait H. personnellement,
raison pour laquelle il (le procureur) lui avait alors proposé d’informer son
suppléant. Il avait toutefois précisé que l’affaire avait été transmise à l’OJI deux ans
plut tôt, raison pour laquelle il ne pouvait plus donner de renseignement à partir de
là (ouverture de l’instruction préparatoire).
Le rapport du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) contient en outre des informations
sur l’engagement de personnes de confiance par la police en général et sur
l’engagement de Ramos en particulier. Le procureur général y souligne que les assertions
de l’article de la Weltwoche, dont l’auteur prétendait que l’engagement de
Ramos était entaché de mensonges et n’avait conduit à aucun résultat, étaient fausses
et que, au contraire, le MPC est en train de conduire plusieurs procédures sur la base
de soupçons suffisants. Quant au recours à des informateurs transmettant à la police
des informations sur des délits, le procureur général a expliqué qu’elles sont étroitement
encadrées par la PJF et qu’elles n’agissent jamais en dehors de la légalité. Le
procureur général a en outre ajouté quelques informations sur Ramos dont le séjour
en Suisse avait été organisé par la PJF et le Fedpol et a indiqué que, le jour même, la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) avait réagi officiellement aux questions soulevées par la presse et
déclaré qu’il n’y avait pas lieu de prendre des mesures de surveillance particulières
54 En vertu de cette disposition, le MPC a le droit de communiquer au Conseil fédéral des
données afférentes aux recherches de la police judiciaire tant que l’instruction préparatoire
n’a pas été ouverte.
71
et que l’affaire H. était soumise à sa surveillance ordinaire, au même titre que les autres
affaires en cours.
En conclusion à son rapport, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) propose au
chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) d’informer le Conseil fédéral oralement au sens de l’art. 102quater de la
loi fédérale sur la procédure pénale.
Le 2 juin 2006 ; avis de l’inspectorat du secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) au sujet
des moyens d’action du DFJP (Chef: Christoph Blocher) : L’inspectorat a informé le secrétaire général du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) qu’il était parvenu à la conclusion provisoire qu’une enquête administrative
sur la procédure en cours à l’encontre de H. était exclue et qu’il fallait encore examiner
si une telle enquête pouvait porter sur la question plus générale concernant les
modalités régissant l’engagement d’informateurs (choix des informateurs, ordre de
mission, rémunération, etc.). L’inspectorat a indiqué que le département pouvait en
tout temps demander au MPC de l’informer de son plein gré lors d’un entretien ou
en répondant à un catalogue de questions. Il a en outre recommandé au département
de requérir également l’avis de la PJF sur le séjour d’Alex55 et la task force Guest
afin de ne pas s’exposer à une nouvelle critique qui aurait pu reprocher au DFPJ,
dont le chef est seul compétent en matière de surveillance de la PJF, de ne pas avoir
enquêté sur ses accusations.
Le 4 juin 2006 ; fax d’information du secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) à l’attention
du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) : Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait été chargé de présenter une
proposition sur la manière de réagir envers le MPC étant donné qu’après le public,
par médias interposés, le Parlement s’était lui aussi mis à s’intéresser à l’affaire H. et
au baron de la drogue Alex. Dans le fax d’information adressé au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) à
Pentecôte, le secrétaire général a rappelé que l’article du 31 mai 200656 indiquait
que le MPC avait utilisé un baron de la drogue en tant qu’informateur, que l’avis du
MPC était parvenu au DFJP (Chef: Christoph Blocher) le vendredi soir et qu’il avait également contacté le président
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) en sa qualité de responsable de l’organe de surveillance
judiciaire du MPC afin de discuter de la suite à donner à l’affaire. Le secrétaire
général a indiqué dans son fax qu’il était d’avis que le département devait réagir et
proposait d’organiser une séance à laquelle participeraient également le président de
la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser), le responsable de l’information du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et, éventuellement, un
juriste de l’Office fédéral de la justice (OFJ). Selon lui, la publication le lundi aprèsmidi
déjà d’un communiqué de presse indiquant les mesures que le DFPJ, voire le
Tribunal pénal fédéral entendaient prendre empêcherait les députés – la session allait
débuter mardi – de s’immiscer n’importe comment dans cette affaire. En annexe à
son fax, le secrétaire général a transmis au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) l’avis du procureur général
de la Confédération et le rapport du 2 juin 2006 de l’inspectorat du secrétariat général
du DFPJ.
Le 5 juin 2006 (lundi de Pentecôte) ; décision d’ouvrir des enquêtes extraordinaires
au sein du MPC : Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du
Tribunal pénal fédéral se sont rencontrés le 5 juin 2006 à Rhäzuns et ont décidé de
procéder à un examen extraordinaire du MPC, chacun dans son domaine de compétence
respectif (voir sections 2.2 et 2.3). Le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a publié le communiqué de presse
correspondant à 17 heures en précisant que la décision avait été prise en réaction aux
divers reproches internes et externes formulés à l’encontre du MPC.
55 Pseudonyme donné à Ramos.
56 En fait, l’article était paru dans la Weltwoche du jeudi 1er juin 2006.
72
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a tenté de joindre le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) l’aprèsmidi
même afin de l’informer de cette décision. A plusieurs reprises, le secrétaire
général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a tenté de joindre le procureur général par téléphone. Il lui a laissé
trois messages sur la boîte vocale de son téléphone portable le priant de le rappeler.
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’a pas rappelé le secrétaire général, car il
n’était pas joignable cet après-midi-là pour cause de maladie (forte migraine).
Les 6 et 7 juin 2006 ; convocation du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) à
un entretien : Le lendemain du lundi de Pentecôte, le 6 juin 2006, à 8 heures, le secrétaire
général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a transmis au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) par
courriel une copie du communiqué de presse publié la veille et a précisé à son attention
qu’il avait cherché à le joindre à plusieurs reprises, au téléphone et par SMS,
qu’il lui avait laissé deux messages sur la boîte vocale lui demandant de rappeler en
tout état de cause, en vain. Il a ajouté qu’il trouvait ce silence d’autant plus incompréhensible
que, jusque-là, le procureur général l’avait toujours rappelé très rapidement.
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’ayant toujours pas rappelé le secrétaire
général au cours de la matinée du 6 juin 2007, et cela malgré l’urgence du message
laissé à sa secrétaire, le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a décidé de lui téléphoner une
fois de plus à 14 h 30. Ayant réussi à le joindre, il l’a informé que le chef du DFPJ
désirait le rencontrer le 7 juin 2006, de 8 à 11 heures. Selon le secrétaire général du
DFPJ, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) lui a répondu qu’il devait à ce moment-
là participer à une séance qui ne pouvait être renvoyée, qu’à l’issue de celle-ci,
il devait se rendre à une consultation médicale et que ses disponibilités ne lui permettaient
pas d’accepter de rendez-vous durant la semaine en cours. Après s’être entretenu
avec le chef du DFPJ, le secrétaire général a envoyé un courriel au procureur
général lui proposant d’autres rendez-vous durant les heures creuses et lui impartissant
jusqu’au 7 juin 2006 à midi pour lui confirmer l’un des rendez-vous.
Le 7 juin, une minute avant midi, le chef d’état-major du MPC a prié le secrétaire
général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) de bien vouloir prolonger le délai, car le procureur général n’avait
pas encore été en mesure de lire son courrier électronique. Le secrétaire général a
prolongé le délai jusqu’à 15 heures. A 14 h 32, le chef d’état-major a confirmé par
courriel que le procureur général pouvait rencontrer le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) le 8 juin 2006 à
19 heures. Il a ajouté que le procureur général partait du principe que l’entrevue
n’aurait d’autre participant que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et lui-même et qu’il aimerait être
prévenu si tel ne devait pas être le cas. Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a fait savoir au
procureur général que lui-même et le chef du service juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) seraient également
présents, mais n’a donné aucune information quant au contenu de la discussion.
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) en a déduit qu’il allait être question
d’une nouvelle mesure disciplinaire, raison pour laquelle il a demandé à son avocat
de l’accompagner à la séance.
Le 7 juin 2007 à 13 heures, le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a appris d’une collaboratrice
du MPC qu’à 9 h 30, celle-ci s’était entretenue personnellement avec le procureur
général dans les locaux du MPC. Le secrétaire général a indiqué en avoir déduit
que, ce matin-là, le procureur général aurait certainement eu le temps de le rappeler
pour fixer un rendez-vous.
Le 6 juin 2006 ; avis du Fedpol et de la PJF sur les articles concernant Ramos :
Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait demandé par téléphone au Fedpol de prendre
73
position sur les articles concernant l’affaire Ramos ainsi que sur l’avis du MPC du
2 juin 2006 relatif à l’article de la Weltwoche. Le rapport du Fedpol et de la PJF du
6 juin définit ce qu’il faut comprendre par informateur, personne de confiance et
agent infiltré. Pour le Fedpol et la PJF, la personne de confiance renseigne la police,
mais les informations qu’elle fournit ne sont pas versées au dossier de la procédure
pénale, raison pour laquelle le recours à une personne de confiance n’est à juste titre
pas mentionné dans le dossier de la procédure entamée contre H. Le rapport du Fedpol
et de la PJF indique que la conduite technique et tactique de la personne de
confiance incombe à la PJF et est régie par une directive interne de la PJF. Le rapport
aborde encore brièvement les travaux préparatoires qui ont précédé
l’engagement de Ramos, la mise en oeuvre d’un groupe de travail ainsi que la durée
de l’engagement de Ramos en Suisse. Il parvient à la conclusion que la conduite
technique et tactique de Ramos était conforme au droit et aux directives du chef de
la PJF et en permanence accordée – dans le cadre du groupe de travail – avec la procédure
dirigée par le MPC.
Le 6 juin 2006 ; interview du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) par le Tages-
Anzeiger57 : Le Tages-Anzeiger paru le 6 juin 2006, le lendemain du week-end
de Pentecôte, a publié une interview du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) dans
laquelle le procureur général est pour la première fois intervenu publiquement sur
les accusations formulées à son encontre par la Weltwoche en liaison avec l’affaire
Ramos. Il y a confirmé la mise en oeuvre de la task force Guest qui a dirigé un ancien
trafiquant de drogue colombien engagé sur le territoire suisse en tant
qu’informateur. Répondant aux questions du Tages-Anzeiger, il a précisé que luimême
n’avait joué qu’un rôle d’intermédiaire initial permettant d’établir les contacts
avec la PJF. Il a en revanche contesté avoir personnellement coopéré avec Ramos,
de l’avoir embauché pour infiltrer la place financière suisse, de lui avoir fait
confiance et d’avoir passé un marché avec lui. Il a, lui aussi, insisté sur le fait que la
conduite des informateurs est du seul ressort de la PJF. A la question de savoir s’il
était exact que, comme la Sonntagszeitung l’avait publié, le conseiller fédéral Blocher
lui avait demandé un rapport sur l’affaire H., le procureur général a répondu
qu’il n’avait pas voulu informer le chef du DFPJ, car début 2004, celui-ci avait expressément
renoncé à être informé sur cette procédure, raison pour laquelle il avait
proposé de renseigner le ministre de la Justice suppléant. Le procureur général n’a
en revanche pas voulu répondre à la question du Tages-Anzeiger qui lui demandait
si le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) était neutre en cette affaire.
Le 7 juin 2006 ; examen concernant la résiliation des rapports de travail du
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) : Après la décision du 5 juin 2006 d’ouvrir
des enquêtes extraordinaires au sein du MPC, le service juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a été
chargé de présenter les modalités envisageables de cessation des rapports de travail
du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Le projet de proposition que le service juridique
a remis au secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) indique en substance que plusieurs
circonstances permettent de conclure à l’existence de graves problèmes de conduites
et au manque de savoir-faire correspondant. Il présente plusieurs modalités envisageables,
soit la résiliation immédiate des rapports de travail pour refus de dialoguer
avec le chef du DFPJ, la résiliation ordinaire, la modification des rapports de travail
et la mise en congé. Le projet fait état de plusieurs problèmes : 1) l’attitude de refus
57 Hanspeter Bürgin und Christina Leutwyler : Ich war in der Rolle des Türöffners, Tages-
Anzeiger du 6.6.2006.
74
du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) qui, après avoir fait l’objet d’un blâme,
peut conduire à la résiliation (immédiate) des rapports de travail, 2) les dispositions
à prendre en vue de l’enquête extraordinaire susceptible d’aboutir à une mise en
congé du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et 3) l’existence de motifs de résiliation
ordinaire révélés par l’enquête. Au sujet de ce troisième point, le service juridique
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a ajouté qu’il y a risque d’« éclatement prématuré », en particulier si la
déclaration du procureur général selon laquelle les contacts avaient eu lieu entre
Alex et la PJF, donc le DFPJ, et non pas entre Alex et le MPC s’avère fondée. Une
note, datée du 7 juin 2006, comportant des informations générales sur la résiliation
des rapports de travail conclus pour une période de fonction limitée a été annexée au
projet de proposition.
3.1.2.4 Blâme et sévère réprimande du 8 juin 2006
Après les atermoiements décrits ci-dessus, la rencontre entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), en présence de l’avocat de ce dernier, du chef
du service juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et du secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a finalement eu lieu le
jeudi 8 juin 2006, à 19 heures. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a déclaré au procureur général de la
Confédération qu’il était exclu qu’il continue de travailler avec lui, qu’il considérait
qu’une telle collaboration était devenue impossible et qu’il allait informer le Conseil
fédéral de sa volonté de résilier les rapports de travail avec le procureur général.
Pour sa part, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a déclaré qu’il estimait possible
de poursuivre la collaboration avec le chef du DFPJ.
Lors de cet entretien, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a remis par écrit au procureur général de la
Confédération un blâme et une sévère réprimande. Dans ce document daté du 8 juin
2006, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) qualifie de grave la polémique sur la scène publique autour de
la personne du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et du MPC et de grand le risque
de voir leur crédibilité pour le moins remise en doute. Le ministre de la Justice y
souligne également que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) lui avait remis une
note peu consistante au lieu de prendre position sur les accusations publiées par la
Weltwoche et a, sans l’en informer, fait publier sa version des faits dans le Tages-
Anzeiger, donnant à l’occasion de cette interview des réponses qu’il avait refusées
au chef du DFPJ. Il constate que, par son attitude, le procureur général a empêché le
département de se sortir d’une situation délicate et qu’en étant injoignable le lundi
de Pentecôte il a empêché le ministre de la Justice de réagir à la polémique, contrevenant
ainsi aux instructions en matière de joignabilité (Weisungen über die telefonische
Erreichbarkeit, disponibles en langue allemande uniquement). Dans sa réprimande,
le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a souligné que, durant la semaine en cours, le procureur
général de la Confédération avait prétendu ne pas disposer du temps nécessaire à un
entretien, ce qui constitue à ses yeux un refus de se conformer à une instruction. Il
relève en outre que, lors de l’interview accordée au Tages-Anzeiger, le procureur
général avait fait des déclarations au sujet d’autres unités organisationnelles du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) sans respecter le principe de la collégialité, donnant ainsi l’impression de remettre
en cause la neutralité du ministre de la Justice dans une affaire conduite par le
MPC, et cela sans même avoir auparavant ne serait-ce que discuté ce point avec lui.
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) conclut que, eu égard à ces constatations, il estime impossible de
poursuivre la collaboration avec le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
75
Le document se termine ainsi (traduction) : « Au vu de ce qui précède, je vous inflige
une sévère réprimande et un blâme au sens de l’art. 12, al. 6 et 7, de la loi sur le
personnel de la Confédération (LPers). Je considère qu’il n’y a plus de rapports de
confiance entre nous et, partant, qu’une collaboration loyale n’est plus possible.
J’exige en outre de vous que vous vous conformiez dès cet instant à mes instructions
(joignabilité) et que vous n’organisiez plus de conférence de presse sans avoir préalablement
consulté le département. […] Si de telles circonstances devaient se répéter
ou si vous deviez vous soustraire à mes instructions explicites, je me verrais dans
l’obligation de requérir auprès du Conseil fédéral la résiliation de vos rapports de
travail, le cas échéant avec effet immédiat. J’informerai le Conseil fédéral du contenu
du présent document lors de la séance du 9 juin 2006. »
3.1.2.5 Information du Conseil fédéral lors de la séance du
9 juin 2006
Dans une note d’information écrite remise le 9 juin 2006, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a informé
le Conseil fédéral sur les enquêtes extraordinaires au sein du MPC, voire de la PJF
également concernée, décidées le 5 juin 2006 d’un commun accord avec la Cour des
plaintes. Dans cette note, le ministre de la Justice a précisé qu’une intervention était
de toute évidence indispensable et que ces procédures avaient pour seul but d’établir
les faits et que des mesures disciplinaires, administratives ou de surveillance demeuraient
réservées. Dans le cadre de la procédure de co-rapport, le chef du Département
fédéral de l’intérieur (DFI) a soumis des questions écrites concernant le MPC.
Il voulait notamment savoir s’il était exact que les milieux bancaires avaient exercé
une pression inhabituellement forte sur le MPC, si d’éventuels désaccords personnels
entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) avaient pu influer
d’une manière ou d’une autre sur cette affaire et s’il était exact que le chef du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait demandé un rapport sur l’affaire H. Il voulait également savoir ce qu’il
fallait penser de l’avis du juge d’instruction qui estimait que l’affaire H. n’aboutirait
sans doute pas à un échec et ce qu’il fallait conclure du fait que le procureur général
de la Confédération était disposé à informer le suppléant du chef du DFPJ, mais pas
le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) lui-même. Le ministre de la Justice a assuré son collègue de
l’intérieur que le DFJP (Chef: Christoph Blocher) répondrait à ces questions par voie écrite. Selon le secrétaire
général du DFI, son département n’a jamais reçu de réponse à ces questions.
Répondant à la demande de la sous-commission, la présidente de la Confédération a,
par lettre du 26 janvier 2007, informé la CdG-N sur divers objets ayant trait au MPC
que le Conseil fédéral a traités lors de sa séance du 9 juin 2006. Il ressort de cette
lettre que lors de ladite séance, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a informé le Conseil fédéral, par
écrit et oralement, sur son intention de diligenter une enquête administrative. Le
Conseil fédéral a en outre brièvement discuté de la position institutionnelle du MPC
et a constaté que cette dernière était susceptible de poser problème en matière de
conduite et de surveillance.
76
3.1.2.6 Préparatifs du secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) en vue
du départ du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
Du 19 au 29 juin 2006, le secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a poursuivi l’examen de la résiliation
des rapports de travail du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) ordonné au
lendemain de la décision du 5 juin 2006 de procéder à des enquêtes extraordinaires
au sein du MPC. La négociation d’une convention de départ a également été entamée
avec l’avocat du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
Par courriel du 19 juin 2006, le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a chargé le chef du service
juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) de lui présenter le plus rapidement une présentation des solutions
envisageables et, notamment, des solutions tenant compte d’une indemnité de
départ dont les modalités ressortiraient à la compétence du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et de la situation
du moment.
En guise de préliminaire, la proposition correspondante du 29 juin 2006 que le secrétariat
général a présentée au chef du département résume en substance la situation
de la manière suivante : Le chef du département a été obligé de rappeler le procureur
général de la Confédération à l’ordre à plusieurs reprises. Les rapports de confiance
entre les deux hommes ont été définitivement altérés. Du point de vue du département,
le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) constitue un risque pour le DFPJ. Le
procureur général est finalement disposé à donner sa démission, mais il est élu pour
une période de fonction arrivant à échéance fin 2007 et, jusque-là, il n’est possible
de résilier ses rapports de travail qu’en cas de motifs justifiant un licenciement avec
effet immédiat et que, si le procureur général a bien reçu deux blâmes, les conditions
permettant de résilier ses rapports de travail, que ce soit avec effet immédiat ou en
procédure ordinaire, ne sont toutefois pas encore réunies.
Les scénarios et solutions suivants ont été examinés à la demande du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) :
Solution no 1 ; pas de négociations / attendre : Le secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a
mentionné que l’inconvénient de cette solution était qu’en l’absence de motifs de résiliation
avant fin juin 2007, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) aurait été rééligible
pour quatre ans. Il a relevé qu’elle avait en revanche l’avantage d’être la solution
la moins coûteuse.
Solution no 2 ; attendre les résultats de l’enquête administrative : Selon le secrétariat
général du DFPJ, l’avantage de cette solution était que l’enquête administrative aurait
pu révéler d’importantes lacunes imputables à la personnalité du procureur général
de la Confédération. Il a toutefois souligné qu’il n’y avait aucune certitude que
les motifs découverts aient pu justifier une résiliation des rapports de travail, cela
d’autant plus que l’enquête n’était pas dirigée contre le procureur général, mais que
son but était de faire la lumière sur des faits. Le secrétariat général estimait en outre
que si l’enquête administrative parvenait à la conclusion que le MPC fonctionne correctement,
il aurait alors été encore plus difficile de se séparer du procureur général
de la Confédération.
Solution no 3 ; conclure une convention de séparation avec le procureur général de
la Confédération : Cette solution consistait à inciter le procureur général de la
Confédération à donner sa démission, non pas pour des motifs juridiques, mais pour
des raisons personnelles. Le secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a relevé que l’inconvénient
de cette variante résidait dans son coût élevé étant donné que, à ce moment-là, la position
du département dans la négociation était plutôt défavorable. Le secrétariat gé77
néral a examiné plusieurs variantes à cette solution. Les documents consultés ont
permis de constater que les variantes qui auraient nécessité l’accord du Conseil fédéral
et de la Délégation des finances n’ont pas été retenues. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a finalement
opté pour la variante prévoyant une résiliation des rapports de travail d’un
commun accord en lui versant une indemnité de départ en étendant par analogie au
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) les dispositions qui s’appliquent aux directeurs
d’office et en vertu desquelles la « cessation de toute collaboration fructueuse »
avec un directeur d’office constitue un motif de résiliation ordinaire des rapports de
travail qui permet de verser une indemnité allant jusqu’à un an de salaire (art. 79,
al. 2, en corrélation avec l’art. 26, al. 1, OPers58). A ce sujet, le secrétariat général a
noté qu’il s’agissait d’une décision par analogie qui permettait d’agir rapidement,
mais qu’on ne pouvait pas exclure que le Conseil fédéral demande des informations
supplémentaires, voire que le Parlement s’en mêle.
Solution no 4 ; solution dite de la « confrontation » : Cette solution correspondait au
cas de figure dans lequel le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) aurait refusé de
quitter son poste et contesté la sanction et chargé son avocat d’affronter le DFPJ, par
exemple en informant les autres membres du Conseil fédéral ou en rendant publique
la manière de procéder du DFJP (Chef: Christoph Blocher) (« durch Veröffentlichung unseres Vorgehens in
den Medien »).
3.1.2.7 Compétences en matière de convention de départ et
de mise en place d’un chef intérimaire du MPC
En vue de la séance du Conseil fédéral du 5 juillet 2006 au cours de laquelle le chef
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) comptait informer ses collègues de la démission du procureur général de la
Confédération, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a entrepris de clarifier la question de savoir si, en sa qualité
d’autorité de nomination du procureur général, le Conseil fédéral devait approuver la
convention de départ et la nomination d’un procureur général suppléant au poste de
chef intérimaire du MPC. Dans une lettre du 30 juin 2006, l’OFJ a indiqué que, en
application de l’art. 2, al. 1, let. g, OPers, la conclusion de la convention réglant les
modalités de résiliation des rapports de travail du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
était de la compétence du Conseil fédéral, c’est-à-dire soumise à son approbation.
Après s’être renseigné auprès de l’Office fédéral du personnel (OFPER), le secrétariat
général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) est parvenu à la conclusion la convention était de la compétence
du département étant donné que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
avait démissionné unilatéralement. Le service juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a contacté le collaborateur
compétent de l’OFJ qui, à l’issue de l’entretien téléphonique, a confirmé
par courriel que la situation pouvait être considérée différemment dans la mesure où
la démission du procureur général constitue un acte unilatéral et que la convention
de départ se limite à régler les conséquences qui en découlent. Il a ajouté qu’en ellemême,
la conclusion d’une convention de départ était cependant susceptible de remettre
en cause le caractère unilatéral de la résiliation. Quant à la question de la nomination
d’un chef intérimaire, l’OFJ est parvenu à la conclusion que ce point était
de la compétence du Conseil fédéral, mais que, eu égard à l’urgence de la situation,
le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) pouvait procéder à une nomination provisoire en vue d’une ratifica-
58 Ordonnance du 3.7.2001 sur le personnel de la Confédération (OPers ; RS
172.220.111.3).
78
tion formelle par le Conseil fédéral, mais que cette nomination définitive devait
avoir lieu immédiatement après les vacances d’été.
L’OFJ et l’OFPER ont donné leur avis sans avoir connaissance du contenu exact de
la convention de départ et ignoraient tout du blâme et de la sévère réprimande infligés
au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) le 8 juin 2006.
3.1.2.8 Annonce de la démission du procureur général de la
Confédération du 5 juillet 2006
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a annoncé sa démission le 5 juillet 2006.
Dans sa lettre de démission il indique en substance qu’il démissionne de son poste
avec effet au 31 décembre 2006 et conformément aux modalités de la convention
conclue le matin même et que son choix n’a pas été dicté par les événements des
semaines qui ont précédé (et notamment pas l’affaire Ramos), mais résulte des critiques
dans la presse, l’opinion publique et les milieux politiques auxquelles le MPC
et lui-même ont été exposés au cours des deux années précédentes.
Dans sa lettre du 26 janvier 2007 adressée à la CdG-N, la présidente de la Confédération
indique que, lors de la séance du Conseil fédéral de ce 5 juillet 2006, le chef
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait informé le collège de la lettre de démission du procureur général de la
Confédération par laquelle il remettait également la conduite opérationnelle du MPC
avec effet immédiat et qu’il avait décidé de limiter ses activités à des affaires stratégiques
jusqu’à son départ. La présidente de la Confédération a précisé que cette information
n’avait donné lieu à aucune discussion au sein du Conseil fédéral.
Le dossier personnel du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) contenait un projet de
note de présentation élaboré en prévision de la séance du Conseil fédéral du 5 juillet
2006. Cette note mentionne que la collaboration du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avec le procureur général
de la Confédération était devenue impossible, mais qu’en vertu de la législation en
vigueur, il n’y avait aucun motif de résiliation (ni immédiate ni ordinaire) des rapports
de travail, raison pour laquelle le départ volontaire du procureur général était la
seule solution possible. La note indique encore que les modalités de la séparation ont
été réglées par convention. On peut déduire de la lettre de la présidente de la Confédération
que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a pas mentionné ces points lors de la séance du
Conseil fédéral.
3.1.2.9 Certificat de travail du 15 novembre 2006
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a remis un très bon certificat de travail au procureur général de la
Confédération qui se termine de la manière suivante (traduction) : « Valentin Roschacher
a remis sa démission le 5 juillet 2006 pour la fin de l’année 2006. Son choix
n’a pas été dicté par les analyses et enquêtes effectuées au sein du Ministère public
de la Confédération durant le second semestre 2006. Par ailleurs, les résultats de ces
enquêtes ont abouti à un résultat extrêmement positif pour M. Roschacher, attestant
notamment ses excellentes compétences professionnelles et d’un engagement au
service de la poursuite pénale répondant pleinement aux exigences d’un Etat de
droit. »
79
3.1.3 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit
relatifs à la démission du procureur général de la
Confédération
a) Au sujet de l’avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du 2 juin
2007 concernant l’article de la Weltwoche
Le ministre de la Justice a déclaré à la sous-commission que, dans son avis concernant
l’article de la Weltwoche, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’avait rien
voulu dire parce qu’il pensait que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’était pas compétent en la matière
et qu’il avait appris par la suite que c’était au sujet de l’affaire H. que le procureur
avait voulu informer le conseiller fédéral Leuenberger. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a souligné
que le procureur général n’avait pas mentionné le fait qu’il ne pouvait pas lui
donner plus d’informations étant donné qu’il s’agissait de l’affaire H. Il a précisé
que lorsqu’il avait demandé l’avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) sur
l’article de la Weltwoche, il ne l’avait pas encore lu et avait uniquement été informé
à ce sujet par le tour d’horizon de la presse du jour qui lui avait été par le service
d’information du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avant 10 heures et qui ne disait rien sur l’affaire H. Il a également
indiqué que le Conseil fédéral avait très nettement rejeté la proposition du
procureur général d’informer son suppléant, c’est-à-dire le conseiller fédéral Leuenberger.
D’après les informations en possession de la CdG-N, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a reçu le tour
d’horizon de la presse du jour du 1er juin 2006 qui permettait de constater que
l’article de la Weltwoche portait sur l’affaire H. Par ailleurs, le rapport et la proposition
du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du 2 juin 2006 que le secrétaire général
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a transmis au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) à Pentecôte (le 4 juin 2006) permettaient de
constater que le procureur général ne voulait pas informer le ministre de la Justice
uniquement au sujet des points concernant l’affaire H. (pour ce qui est des faits, voir
point 3.1.2.3).
Dans un premier temps, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a pas critiqué l’avis du procureur général
de la Confédération du 2 juin 2006. Ce n’est que dans la réprimande écrite du 8 juin
2006 qu’il a qualifié l’avis du procureur général de « note qui ne veut rien dire »
(nichtssagende Notiz). Le lundi de Pentecôte, soit le 4 juin 2006, la Sonntagszeitung
a publié une information selon laquelle l’affaire H. préoccuperait le chef du DFPJ
depuis longtemps. L’article en question prétendait également savoir que le ministre
de la Justice avait demandé un rapport au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher),
mais que ce rapport était sans contenu (ohne jegliche Substanz) étant donné que son
auteur se retranchait derrière le secret de l’affaire.
A la demande de la sous-commission, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a déclaré qu’il avait fait
connaissance de H. durant ses études, mais n’entretenait aucun lien d’amitié avec
lui, qu’il avait eu connaissance de l’affaire par les journaux et n’exigeait jamais de
rapport sur certaines procédures en particulier.
80
b) Au sujet de manque de disponibilité du procureur général de la
Confédération au lendemain de Pentecôte
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a déclaré à la sous-commission que le procureur général de la
Confédération avait refusé toute information, raison pour laquelle il avait décidé de
diligenter une enquête. Il aurait voulu discuter de cette affaire avec le procureur général,
mais que, transgressant ses ordres et les instructions en matière de joignabilité,
le procureur général était demeuré injoignable.
En réponse à ce reproche, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a expliqué à la
sous-commission que, souffrant d’une forte migraine à l’issue de l’interview accordée
au Tages-Anzeiger au siège de l’antenne zurichoise du MPC, il n’avait plus été
joignable du lundi de Pentecôte à midi jusqu’au lendemain matin. Il a rappelé que
les deux procureurs généraux suppléants et le procureur assurant le service de piquet
avaient été joignables à tout moment, mais qu’ils n’avaient pas été contactés. Le
procureur général a également indiqué que le courriel du secrétaire général du DFPJ
ne mentionnait pas la raison pour laquelle il devait le rappeler et que ce n’est que le
mardi 6 juin 2006 à 8 heures qu’il lui a indiqué par courriel que, l’après-midi du
5 juin 2006 (lundi de Pentecôte), le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait voulu l’informer sur le
communiqué de presse du DFPJ. Il a ajouté que, contrairement à ce qu’il avait fait
dans d’autres cas, le chef du département n’avait pas cherché à le joindre personnellement,
ni ce jour-là, ni les jours auparavant.
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a estimé que les circonstances dans lesquelles le secrétaire général
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) ont fixé le rendez-vous pour
l’entretien du 8 juin 2006 constituaient un refus de dialoguer. Il a expliqué à la souscommission
qu’après cette semaine-là, il s’était dit que toute collaboration avec le
procureur général était devenue impossible. Il a déclaré en substance que, dans le
secteur privé, lorsqu’un collaborateur est à son bureau, qu’il ne répond pas au téléphone
et que durant toute une semaine il ne trouve pas un seul moment à consacrer à
son chef, on le renvoie avec effet immédiat. Pour sa part, le procureur général de la
Confédération a constaté qu’il ne saurait être question de refus de dialoguer eu égard
au fait que le secrétaire général l’avait joint par téléphone mardi et que l’entretien
avec le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a eu lieu le jeudi suivant (pour ce qui est des faits, voir point
3.1.2.3).
c) Au sujet de l’interview du 6 juin 2007 que le procureur général de la
Confédération a accordé au Tages-Anzeiger
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a expliqué à la sous-commission que la lecture de l’interview du
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) publiée par le Tages-Anzeiger l’avait beaucoup
étonné étant donné que le procureur général y apportait les réponses qu’il lui
avait refusées. Dans l’avis écrit du 30 octobre 2006 établi à l’attention de CdG-N, le
chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a ajouté que les réponses que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
lui avait données étaient évasives et ne voulaient rien dire. Le ministre de la Justice a
indiqué que le procureur général avait prétendu que les assertions dans l’article
n’étaient pas vraies, mais sans préciser en quoi et s’était borné à indiquer l’état de la
procédure et qu’il lui avait fait savoir qu’il n’était disposé à donner de plus amples
renseignements qu’à son suppléant (Moritz Leuenberger). Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) souligne
que, dans l’avis écrit qu’il lui avait adressé, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
81
indiquait ne pas disposer d’informations suffisantes alors qu’il a fourni au Tages-
Anzeiger tous les détails qu’il aurait dû lui communiquer, allant même jusqu’à préciser
qu’il n’avait joué qu’un rôle d’intermédiaire dans cette affaire, à donner des informations
détaillées sur la task force Guest et ses activités et même à expliquer
comment l’« agent infiltré » avait été engagé.
Dans l’avis écrit du 30 octobre 2006 adressé à la CdG-N, le procureur général de la
Confédération a défendu sa décision d’informer le public. Ayant déclaré connaître
l’accusé, le ministre de la Justice s’était lui-même « récusé » en janvier 2004. Il a
rappelé que, la communication d’informations à des tiers n’ayant pas le droit de
consulter les données relatives à la procédure étant contraire à la loi, il lui était impossible
de donner au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) des informations détaillées sur la procédure pénale
en cours, mais qu’il en allait autrement de l’information du public et que, après
un certain nombre d’articles parus dans la presse dominicale, il se devait de
l’informer jusqu’à un certain point.
d) Au sujet des raisons de la démission du procureur général de la
Confédération
Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a déclaré à la sous-commission que, à
l’issue de l’entretien du 8 juin 2006 avec le chef du DFPJ, il avait décidé que, dans
ces conditions, il ne resterait pas au service de la Confédération, car il s’était rendu
compte que lui et le MPC allaient être paralysés durant une longue période par des
enquêtes administratives et que, eu égard aux moyens dont il dispose, il fallait bien
se rendre à l’évidence que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) tenait le couteau par le manche. Le procureur
général a indiqué qu’il ne souhaitait pas imposer de telles charges au MPC et
à ses collaborateurs, raison pour laquelle il ne lui était resté d’autre choix que de
démissionner. Dans l’avis écrit adressé à la CdG-N, le procureur général de la
Confédération a écrit qu’il pensait que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) savait très bien que ses accusations
ne résisteraient pas à un examen formel, raison pour laquelle il a opté pour
les réprimandes et choisi une voie informelle autre que la procédure disciplinaire. Le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a en outre souligné que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait
à plusieurs occasion transgressé l’indépendance judiciaire du MPC, notamment en
l’avertissant disciplinairement à deux reprises et en lui infligeant une sévère réprimande
pour avoir informé l’opinion publique et en lui interdisant d’organiser des
conférences de presse sans avoir auparavant consulté le département. A son avis, en
chargeant le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) d’établir les faits dans l’affaire
concernant le porte-parole du MPC et en lui demandant expressément de rédiger le
rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation », le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a porté
atteinte à l’indépendance judiciaire du MPC de façon inadmissible.
De plus, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a déclaré à la sous-commission
que ces incidents étaient très préoccupants sur le plan institutionnel. Dans son avis
écrit du 15 octobre 2006, il a notamment souligné (traduction) : « Bien que n’ayant
rien à me reprocher, ce les rapports ‘Bertossa/Keller’, ‘Uster’ et ‘Lüthi’ ont
d’ailleurs confirmé entre-temps, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) voulait que je quitte ma fonction.
Je ne connais pas les véritables raisons étant donné qu’il ne me les a jamais données.
La seule explication qui me semble plausible est qu’il ne pouvait pas accepter que je
me conforme strictement à la séparation des pouvoirs et à la bipartition de la surveil82
lance, et partant que je ne lui transmette que les informations que la loi m’autorisait
à lui transmettre […]. »
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a expliqué à la sous-commission qu’après la semaine de Pentecôte,
il s’était dit que toute collaboration avec le procureur général était devenue impossible.
Il a déclaré en substance que, dans le secteur privé, lorsqu’un collaborateur est à
son bureau, qu’il ne répond pas au téléphone et que durant toute une semaine il ne
trouve pas un seul moment à consacrer à son chef, on le renvoie avec effet immédiat.
Il a précisé qu’il ne lui reprochait rien de grave quant à son travail en général, mais
qu’il ne pouvait tout simplement plus travailler avec lui. Il a ajouté que ce n’était pas
le département, mais bien le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) qui a résilié son
contrat de travail de son plein gré, ce qui était préférable pour la suite de sa carrière.
Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a souligné qu’il avait fait preuve de bonne volonté à son égard sur
ce point et que s’il n’exerçait plus la fonction de procureur général de la confédération (Valentin Roschacher),
il avait pu liquider des travaux opérationnels jusqu’à la fin 2006 et devait demeurer
à la disposition de la Confédération jusqu’en 2007. Le ministre de la Justice
a insisté sur le fait qu’il y aurait eu d’autres solutions et que dans le secteur privé, un
tel collaborateur aurait pu être licencié avec effet immédiat, ce qui n’était pas possible
au service de la Confédération où les résiliations sont régies par des règles strictes.
Il a ajouté que dans le cas du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), la situation
était en outre plus complexe étant donné que celui-ci avait été élu pour une période
de fonction se terminant fin décembre 2007 et que, jusque-là, il n’était guère envisageable
de résilier ses rapports de travail dans le cadre d’une procédure ordinaire.
On peut déduire des explications que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a données lors de son audition
qu’il avait du mal à se faire, d’une part, à la grande retenue dont le procureur général
de la Confédération faisait preuve envers lui et aux fréquentes références à
l’indépendance dont il jouissait à son égard en vertu de son statut de responsable des
enquêtes de police judiciaire durant la poursuite pénale alors même que, d’autre part,
il intervenait volontiers dans les médias. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a ajouté que la personnalité
complexe du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a eu un effet aggravant sur le
problème – préexistant – de la bipartition de la surveillance dans la mesure où, chaque
fois qu’une instance de surveillance demandait des renseignements, le procureur
général de la Confédération indiquait que ceux-ci était du ressort de l’autre instance
et que, d’une manière générale, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) avait quatre
supérieurs hiérarchiques. De l’avis du ministre de la Justice, chaque procureur général
de la Confédération ne manquera pas de buter contre ce problème et si nul ne
peut servir deux maîtres, qui pourrait être en mesure d’en servir quatre ? Le chef du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) estime que, la haute surveillance exercée par les CdG mise à part, la surveillance
exercée sur le MPC doit être regroupée et confiée à une seule instance.
A la question de savoir pourquoi le DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait renoncé à ouvrir une procédure disciplinaire
formelle au sens de l’art. 99 OPers, le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a expliqué
à la sous-commission que le département avait préféré examiner les possibilités
de résiliation ordinaire ou avec effet immédiat des rapports de travail au sens de
l’art. 12 LPers.
A la question de savoir si, en sa qualité d’organe de nomination du procureur général
de la Confédération, le Conseil fédéral le Conseil fédéral avait ratifié la convention
de départ, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a indiqué dans son avis écrit du 30 octobre 2006, qu’il
avait informé le Conseil fédéral de la démission du procureur général, mais que, la
83
démission émanant du procureur général, la conclusion d’une convention ressortissait
à la compétence du DFPJ.
3.2 Constatations et appréciations de la CdG-N
a) Au sujet de l’indépendance du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
Le MPC est une autorité indépendante dans l’exercice de la poursuite pénale.
L’entrée en vigueur du projet d’efficacité a renforcé l’indépendance du procureur
général de la Confédération. En effet, une nouvelle disposition légale dispose que le
procureur général, ses substituts et ses représentants accomplissent leurs tâches sans
recevoir d’instruction de l’autorité de nomination, c’est-à-dire du Conseil fédéral, et
partant du ministre de la Justice (art. 16, al. 4, PPF). Quant à la loi sur le personnel,
elle souligne l’indépendance de procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). En effet,
nommé par le Conseil fédéral pour une période de fonction, il bénéficie ainsi d’une
protection renforcée contre le licenciement que la loi n’accorde qu’aux personnes
tenues d’être indépendantes de l’organe chargé de leur engagement (art. 9, al. 5,
LPers). Au sein de l’administration fédérale, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher),
ses substituts, les procureurs fédéraux et leurs suppléants mis à part, seul
l’auditeur en chef de l’armée bénéficie de ce statut59 (art. 32, al. 1, OPers).
Administrativement, le MPC est subordonné au DFJP (Chef: Christoph Blocher) en tant qu’unité décentralisée
de l’administration fédérale (art. 6, al. 3, et annexe, OLOGA60). Le DFJP (Chef: Christoph Blocher) exerce
également la surveillance administrative sur le MPC. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) peut par
conséquent donner des instructions de service au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
sur le plan administratif. Des points de vue administratif et organisationnel, le
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) occupe une position comparable à celle d’un
directeur d’office. Cela étant, la position du procureur général diffère de celle d’un
directeur d’office étant donné qu’il ne reçoit pas d’instructions judiciaires du chef du
département. b) Au sujet des motifs de l’examen extraordinaire de l’activité du MPC
Lorsque le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) se sont retrouvés le
5 juin 2006 (lundi de Pentecôte), le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait pu constater dans l’avis du
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du 2 juin 2006 (voir point 3.1.2.3) que la
conduite et l’engagement de personnes de confiance étaient du ressort de la PJF.
L’inspectorat de son département avait d’ailleurs suggéré qu’il serait opportun de
requérir également l’avis de la PJF (voir point 3.1.2.3), ce qui a bien été fait, mais
après le week-end de Pentecôte. A cet égard, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a déclaré à la souscommission
avoir requis simultanément l’avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
et de la PJF et que, contrairement à ce dernier, l’avis de la PJF était en ordre. Le
59 En dehors de l’administration générale de la Confédération, les tribunaux et l’Assemblée
fédérale (secrétaire général de l’Assemblée fédérale) procèdent également à des nominations
pour une durée de fonction.
60 Ordonnance du 25.11. 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
(RS 172.010.1).
84
contenu de cet avis confirme pour l’essentiel les déclarations du procureur général
de la Confédération.
Les motifs avancés par le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) selon qui le procureur général n’avait pas
voulu donner d’informations raison pour laquelle il a fallu procéder à une enquête
pour tirer cette affaire au clair, ne sont pas convaincants. L’avis du procureur général
de la Confédération du 2 juin 2006 est certes concis, mais il aborde avec précision
les principaux aspects concernant la collaboration avec Ramos. La procédure à
l’encontre du banquier H. est le seul point au sujet duquel le procureur général n’a
pas donné d’information, étant donné que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) l’avait informé deux ans
auparavant que lui est son épouse connaissaient H. Le procureur général de la
Confédération était donc en droit de refuser de fournir au ministre de la Justice des
informations au sujet de cette procédure. Si le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) avait estimé que les
renseignements généraux du procureur général étaient insuffisants, il aurait eu tout
loisir de lui demander de plus amples informations, la procédure contre H. exceptée.
Il n’en a rien fait alors même que l’inspectorat du DFJP (Chef: Christoph Blocher) lui avait signalé cette possibilité.
La déclaration du ministre de la Justice selon laquelle il n’avait appris
qu’après coup que c’était à cause de H. que le procureur général avait voulu informer
son suppléant au Conseil fédéral sans lui en donner la raison n’est pas exacte
non plus. Il est établi que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a reçu l’avis du procureur général de la
Confédération par fax, le 4 juin 2006. La déclaration qu’il a faite à la souscommission
selon laquelle il ne savait pas, lorsqu’il a requis l’avis du procureur général,
que l’article de la Weltwoche concernait l’affaire H. n’est pas non plus
conforme aux faits. Le tour d’horizon de la presse du jour qui lui a été remis avant
10 heures ce jour-là mentionnait clairement que l’article en question était consacré à
l’affaire du banquier privé H. De plus, le fait que le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) se
soit référé dans son fax du 4 juin 2006, à l’article de la Weltwoche du « mercredi
31 mai 2006 » alors qu’il a été publié le jeudi 1er juin 2006 permet de penser que le
département avait été informé de cet article la veille de sa publication déjà.
Il y a tout lieu de croire que, lors de la rencontre avec le chef du DFPJ, le président
de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) savait que les enquêteurs du MPC ne s’étaient pas seulement
basés sur de vagues indications de Ramos lorsqu’ils ont décidé d’ouvrir une enquête
de police judiciaire à l’encontre du banquier H. En sa qualité de président de la Cour
des plaintes, il a dû contrôler et autoriser ou confirmer les écoutes téléphoniques,
l’engagement d’un agent infiltré (après l’utilisation de Ramos en tant que personne
de confiance) et l’arrestation de H. Dans la mesure où ses mesures ont été décidées
avant le 1er avril 2004, elles ont été contrôlées par la Chambre d’accusation du Tribunal
fédéral alors compétente en la matière. Les contrôles effectués ont également
servi à vérifier l’existence de soupçons suffisants. De ce point de vue, on peut comprendre
qu’il ait, trois jours auparavant, déclaré au Tages-Anzeiger qu’il n’y avait
pas lieu d’intervenir (voir paragraphe 2.2.1). Ce jour-là, il a pourtant donné son accord
à l’ouverture d’une enquête extraordinaire, et cela avant même la décision de la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser).
Lorsque le MPC subit de fortes pressions, on est ne droit d’attendre des autorités
chargées de sa surveillance qu’elles fassent rapidement la lumière sur les faits qui lui
sont reprochés et qu’elles informent le public sur leurs conclusions. Au-delà des
droits qu’elle confère à l’autorité qui l’exerce, la fonction de surveillance est aussi
synonyme de devoir, notamment celui de garantir le bon fonctionnement de
l’instance surveillée, ce qui inclut la protection contre les accusations injustifiées. En
85
l’occurrence, il ne fallait pas longtemps pour avoir une vue d’ensemble claire des
faits concernant Ramos, au moins dans les grandes lignes. Malgré cela, le chef du
DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) sont convenus de procéder à un examen
extraordinaire de l’activité du MPC dans leurs domaines de compétence respectifs.
Cette décision a certes calmé le débat public, mais elle suggérait également qu’il devait
y avoir d’importants dysfonctionnements au sein du MPC, et du MPC seulement.
L’information officielle donnait l’impression que les soupçons pesaient avant
tout sur le MPC, mais guère sur la PJF. Ainsi, au cours des mois qui ont suivi, certains
médias ont propagé de fausses allégations sans que, en leur qualité d’autorités
de surveillance, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) ou la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ne les démentissent voir paragraphes
2.2.3 et 2.2.5). c) Au sujet de la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
Le départ du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) n’a pas eu lieu de plein gré, mais
bien après plusieurs discussions avec le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) qui lui a annoncé à plusieurs
reprises qu’une poursuite de la collaboration était devenue impossible dans les circonstances
données (voir points 3.1.2.3 et 3.1.2.4).
Comme cela ressort du dossier personnel du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher),
le DFJP (Chef: Christoph Blocher) était à ce moment-là conscient qu’il n’y avait aucun motif de résiliation, ni
immédiate ni ordinaire, des rapports de travail du procureur général. Les blâmes ou
les réprimandes ont en règle générale pour but de préparer une future résiliation. En
effet, avant de résilier les rapports de travail pour manquements répétés ou persistants
dans les prestations ou dans le comportement, ceux-ci doivent avoir fait l’objet
d’un avertissement écrit, que la résiliation ait lieu en procédure ordinaire ou avec effet
immédiat (art. 12, al. 6, let. b, et al. 7, LPers). Il ressort des indications fournies
par le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) que le département a préféré cette voie à
l’ouverture d’une procédure disciplinaire formelle. Une telle procédure aurait eu
pour conséquence que les reproches faits au procureur général auraient été examinés
dans le cadre d’une procédure formelle et que celui-ci aurait disposé des droits de
défense légaux.
Le sévère blâme a été infligé au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) seulement
trois jours après l’ouverture des deux enquêtes extraordinaires. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a
pas attendu les résultats de ces examens et a incité le procureur général à démissionner.
Ce dernier a consenti à négocier son départ, ce qui a finalement abouti à la
conclusion avec le DFJP (Chef: Christoph Blocher) de la convention de départ (voir point 3.1.2.6). d) Au sujet du blâme écrit relatif à l’affaire Achraf
Lors de l’affaire Achraf (voir point 3.1.2.1), les intérêts politiques du ministre de la
Justice qui, parce qu’il l’avait promis à son homologue espagnol, voulait extrader
Mohammed Achraf, soupçonné de terrorisme, le plus rapidement possible vers
l’Espagne sont entrés en conflit avec l’ouverture d’une procédure d’enquête par le
MPC, procédure qui aurait été susceptible de retarder l’extradition. Bien que le chef
du DFJP (Chef: Christoph Blocher) y soit opposé, le MPC a tout de même ouvert une enquête en Suisse.
86
Le 9 novembre 2004, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a infligé un blâme écrit au procureur général
de la Confédération et l’a menacé de licenciement en cas de récidive. Le blâme
concernait le fait qu’à son retour d’Espagne, le procureur général avait laissé son
porte-parole participer à un point de presse alors que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) s’était opposé
à la tenue d’une conférence de presse. Force est toutefois de constater que
l’information du public sur les procédures d’enquête en cours entre dans le domaine
de compétence du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Dans ce domaine, le procureur
général ne saurait être lié par les instructions du ministre de la Justice. En
l’occurrence, celui-ci a sanctionné le procureur général pour avoir contrevenu à ses
instructions alors même qu’il n’était pas habilité à lui donner de telles instructions.
Ce faisant, il a porté atteinte à l’indépendance judiciaire du procureur général de la
Confédération. Il n’est pas possible de prouver que cette mesure est également liée à
l’ouverture de l’enquête contre le gré du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) ; l’ampleur de cette réaction
semble toutefois pour le moins disproportionnée en regard d’une simple conférence
de presse.
e) Au sujet du blâme et de la sévère réprimande du 8 juin 2006
Le 8 juin 2006, le ministre de la Justice a infligé au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
un blâme et une sévère réprimande au sens de l’art. 12, al. 6 et 7, LPers pour
refus d’informer, injoignabilité, refus de dialoguer et attitude déloyale envers une
autre autorité (PJF), assortis d’une menace de résiliation des rapports de travail (voir
point 3.1.2.4).
A la lumière des documents qu’elle a examinés et des auditions auxquelles elle a
procédé, la CdG-N parvient aux conclusions suivantes au sujet des reproches et des
instructions contenus dans la lettre du 8 juin 2006 :
Au sujet du refus d’informer : Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a renoncé
à fournir des informations sur la procédure à l’encontre de H. au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) uniquement
parce que celui-ci lui avait indiqué qu’il ne souhaitait pas être tenu au courant
de l’affaire étant donné qu’il connaissait H. La loi lui en donnait parfaitement le
droit.
Au sujet de l’injoignabilité et du refus de dialoguer : La CdG-N ne comprend pas
pourquoi, bien qu’il y ait été invité à plusieurs reprises, le procureur général de la
Confédération n’a pas rapidement recontacté le secrétaire général du DFPJ. En outre,
le fait que, dans un premier temps, il ait prétendu ne pas pouvoir se libérer pour
un entretien avec le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) est une attitude inacceptable à l’égard d’un supérieur
hiérarchique. Cette attitude a d’ailleurs contribué à aggraver les tensions qui
existaient déjà entre les deux hommes.
Au sujet de l’attitude déloyale envers la PJF : La CdG-N ne voit pas en quoi
l’attitude du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) aurait été déloyale envers la PJF.
Ses déclarations publiques relatives au rôle de la PJF étaient pertinentes. Il ne semble
pas avoir fait des déclarations préjudiciables à la PJF.
Au sujet de l’interview accordée au Tages-Anzeiger sans avoir préalablement
consulté le chef du département : Le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) peut
certes se prévaloir de son indépendance judiciaire pour s’exprimer publiquement sur
des accusations portées contre le MPC. Eu égard au fait que, à cette époque, le dé87
partement – auquel le MPC est administrativement rattaché – était en butte à une
forte critique et très sollicité par les médias, il aurait été judicieux que le procureur
général se concerte préalablement avec le DFJP (Chef: Christoph Blocher) ou, au moins, l’informe de son intention
d’accorder l’interview en question. Compte tenu de la situation tendue, cette
façon d’agir était maladroite.
Au sujet de l’interdiction d’organiser des conférences de presse sans avoir auparavant
consulté le département : Puisque l’information fait partie des tâches qui
incombent au MPC, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’avait aucune compétence de lui donner une
telle instruction (ce qui est expressément énoncé à l’art. 16, al. 4, PPF). Ce faisant, il
a porté atteinte à l’indépendance judiciaire du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher).
Au sujet de la menace de requérir auprès du Conseil fédéral la résiliation des
rapports de travail, le cas échéant avec effet immédiat : Dans la mesure où cette
instruction vise l’interdiction d’organiser des conférences de presse sans avoir auparavant
consulté le département, elle constitue une ingérence dans l’indépendance du
procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), car le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) l’a menacé de sanctions
disciplinaires en cas de non-respect d’une instruction qu’il n’était pas en droit de lui
donner.
f) Au sujet du contournement du Conseil fédéral en sa qualité d’autorité
de nomination
Les informations et documents dont la CdG-N dispose lui permettent de conclure
que, lors de la séance du 9 juin 2006, contrairement à ce qu’il avait annoncé au procureur
général de la Confédération (voir point 3.1.2.4), le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a pas informé
le Conseil fédéral au sujet du blâme et de la sévère réprimande qu’il lui avait
infligés, ni de son intention de mettre fin à ses rapports de travail. Il ressort de la lecture
d’une note d’information du chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et de la lettre du 26 janvier 2007 de
la présidente de la Confédération, que le ministre de la Justice a informé le Conseil
fédéral uniquement sur les enquêtes extraordinaires décidées le 5 juin 2006 (voir
point 3.1.2.5). Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’a pas donné suite à la proposition du procureur
général du 2 juin 2006 qui s’était proposé d’informer oralement le Conseil fédéral au
sujet de l’affaire Ramos, conformément à l’art. 102quater, al. 1, PPF. En vertu de cette
disposition, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) est habilité à informer le
Conseil fédéral dans certains cas. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) aurait par conséquent été tenu de
transmettre cette information au Conseil fédéral.
Les clarifications concernant le licenciement du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
entreprises par le secrétariat général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) à la demande du chef du département
montrent que, dès le départ, la volonté était de trouver une solution permettant
de se passer du consentement du Conseil fédéral et de la Délégation des finances
(voir point 3.1.2.6).
Selon la lettre de la présidente de la Confédération, le 5 juillet 2006, le chef du DFPJ
a informé le Conseil fédéral au sujet de la démission du procureur général de la
Confédération, mais pas sur le contenu de la convention de départ. Elle a précisé que
cette information n’avait donné lieu à aucune discussion au sein du Conseil fédéral.
En septembre 2006, lorsque la Délégation des finances s’est renseignée sur la
convention conclue avec le procureur général, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a accepté d’informer la délégation,
mais pas le Conseil fédéral. Cela ressort des documents que le secrétariat gé88
néral du département avait réunis pour préparer une réponse du Conseil fédéral à la
Délégation des finances.
Par la suite, la Délégation des finances des Chambres fédérales s’est penchée sur la
question des compétences en matière de résiliation des rapports de travail du procureur
général et de nomination d’un successeur à titre intérimaire. Elle est parvenue à
la conclusion que, contrairement au règlement des compétences, la convention avec
le procureur général n’a pas été conclue par le Conseil fédéral, mais par le chef du
DFPJ.61 La Délégation des finances a estimé que, en vertu des dispositions de
l’OPers, la convention aurait nécessité l’approbation du Conseil fédéral. En outre, vu
son contenu, elle aurait également nécessité l’assentiment de la Délégation des finances.
Elle est également d’avis que, dans la mesure où cette solution était destinée
à durer aussi longtemps, la nomination du successeur à titre intérimaire du procureur
général était également de la compétence du Conseil fédéral et non du seul chef du
DFPJ.62 La Délégation des finances a admonesté le Conseil fédéral pour avoir
contrevenu à la hiérarchie des compétences et l’a invité à prendre immédiatement les
décisions formelles qui s’imposent pour la conduite intérimaire du MPC. Dans un
communiqué de presse publié le même jour, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a rejeté le reproche de la Délégation
des finances. Dans sa réponse du 14 février 2007, le Conseil fédéral a, sans
donner de plus amples explications, indiqué qu’il était d’avis qu’il n’avait pas
contrevenu à la hiérarchie des compétences et que, dans le cas d’espèce, son interprétation
juridique différait de celle de la délégation.
g) Au sujet de la résiliation des rapports de travail du procureur général
de la Confédération
En considération des résultats du présent examen, la CdG-N parvient – en complément
aux constatations déjà faires par la Délégation des finances – aux conclusions
suivantes :
Le Conseil fédéral nomme le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) pour une période
de fonction de quatre ans (art. 2, al. 1, let. g, en relation avec l’art. 32, al. 1,
let. b, OPers). Seul le Conseil fédéral est compétent pour conclure, modifier et résilier
les rapports de travail. Lorsque la résiliation est le fait unilatéral du procureur
général, les rapports de travail cessent et l’approbation du Conseil fédéral n’est pas
nécessaire. Toutefois, lorsqu’il est mis fin aux rapports de travail d’un commun accord
comme l’art. 10, al. 1, LPers le prévoit, et que les conditions et obligations réciproques
correspondantes sont réglées par une convention, celle-ci est soumise à
l’approbation du Conseil fédéral. Cela ressort également de l’avis de droit de l’OFJ
du 30 juin 2006 (voir point 3.1.2.7). L’OFJ a relativisé son avis à l’issue d’un entretien
téléphonique avec le secrétariat général du DFPJ. Il y a toutefois lieu de relever
que l’OFJ n’avait connaissance ni du blâme et de la sévère réprimande infligés au
61 Communiqué de presse de la Délégation des finances des Chambres fédérales du
31.1.2007 (http://www.parlament.ch/f/mm-medienmitteilung.htm?m_id=2007-01-
31_088_01&langId=).
62 Rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national
et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération
en 2006 du 27.2.2007 (FF 2007 3146).
89
procureur général, ni du contenu de la convention qui se réfère explicitement à
l’art. 10, al. 1, LPers.
D’après les documents en possession de la CdG-N, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) a présenté la situation au
Conseil fédéral et au public en expliquant que, dans un premier temps, le procureur
général de la Confédération avait présenté sa démission et que les modalités de résiliation
des rapports de travail ont été réglées par convention dans un deuxième
temps, déduisant de là que la résiliation était unilatérale et de plein gré. Dans les
faits, le procureur général et le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) ont signé la convention le matin du
5 juillet 2006, soit avant que le procureur général présente sa démission. Cela ressort
clairement de la lettre de démission dans laquelle le procureur général écrit en substance
qu’il démissionne de son poste avec effet au 31 décembre 2006 et conformément
aux modalités de la convention conclue le matin même. La réciprocité de la
décision de mettre fin aux rapports de travail est donc patente. Elle découle également
du fait que le procureur général n’a pas démissionné de son propre chef, mais
sous la pression exercée par le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) au moyen du blâme et de la sévère réprimande
et de la menace de licenciement et seulement après avoir convenu des
conditions réglant sont départ. Dans de telles circonstances, la signature de la
convention de départ était subordonnée à l’approbation du Conseil fédéral.
La convention de départ prévoyait le versement au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
d’une indemnité de départ. La CdG-N ne se prononce pas sur la justification
objective de cette indemnité. En revanche, l’argumentation juridique du DFJP (Chef: Christoph Blocher) soulève
un certain nombre de questions. Ainsi, le droit fédéral ne prévoit pas de versement
d’indemnités de départ lorsque l’employé résilie ses rapports de travail unilatéralement.
De telles indemnités ne sont en effet versées que dans certaines circonstances
bien précises lorsque les rapports de travail sont résiliés par la Confédération
ou que la résiliation est nulle ou abusive (art. 19 LPers). Aucune indemnité n’est
prévue pour le départ du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher). Le DFJP (Chef: Christoph Blocher) lui a tout
de même accordé une telle indemnité en étendant par analogie au procureur général
les dispositions qui s’appliquent aux directeurs d’office et en vertu desquelles la
« cessation de toute collaboration fructueuse » avec un directeur d’office constitue
un motif de résiliation ordinaire des rapports de travail qui permet de verser une indemnité
allant jusqu’à un an de salaire (art. 79, al. 2, en corrélation avec l’art. 26,
al. 1, OPers). L’application de cette disposition présupposerait, d’une part, que le
motif de résiliation invoqué ait été explicitement convenu (motif de résiliation
contractuel) et, d’autre part, que la résiliation ait été proposée au Conseil fédéral
avec indication des circonstances rendant toute collaboration infructueuse et que la
personne concernée ait eu la possibilité de présenter sa prise de position par écrit au
Conseil fédéral (art. 26, al. 1 et 2, OPers). Dans le cas d’espèce, aucune de ces
conditions n’était réunie.
L’extension par analogie de cette disposition au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
est critiquable pour une autre raison encore. Le législateur a prévu qu’un chef de
département doit pouvoir se séparer d’un directeur d’office ou d’autres collaborateurs
proches occupant des fonctions analogues tels que secrétaires d’Etat ou vicechanceliers
lorsque les rapports de confiance n’existent plus. Il lui est encore plus
facile de se séparer d’un secrétaire général, d’un responsable de l’information ou
d’un collaborateur personnel (voir art. 26, al. 1, 3 et 4, OPers). Ce droit est lié à
l’importance accrue du devoir de loyauté et de fidélité des personnes qui occupent
ces fonctions envers le chef du département. Au contraire, le procureur général de la
90
Confédération devant justement pouvoir exercer son activité principale en toute indépendance
du chef du département, il ne saurait lui être subordonné dans une mesure
comparable.
Vu ce qui précède, la solution choisie par le DFJP (Chef: Christoph Blocher) pour se séparer du procureur général
de la Confédération est contradictoire. D’une part, le DFJP (Chef: Christoph Blocher) qualifie la démission
du procureur général de décision unilatérale que ce dernier a prise de son plein
gré et dont les modalités ont été ultérieurement réglées dans le cadre d’une convention,
afin de pouvoir se passer de l’approbation du Conseil fédéral. D’autre part, il
accorde au procureur général une indemnité de départ alors que la loi n’en prévoit
pas lorsque l’employé résilie ses rapports de travail unilatéralement et on ne comprend
pas pourquoi, ni en fait ni en droit, il étend par analogie au procureur général
les dispositions régissant la résiliation des rapports de travail de directeurs d’office
lorsque le chef du département estime que leur collaboration n’est plus fructueuse.
Par ailleurs, le fait que le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) n’ait pas soumis la nomination d’un procureur
général suppléant au poste de chef intérimaire du MPC en temps utile au
Conseil fédéral était également problématique du point de vue des principes régissant
un Etat de droit. Le chef intérimaire a dû diriger une autorité très exposée à cet
égard et assumer les responsabilités qui y sont liées sans bénéficier la légitimité
donnée par une désignation par l’organe de nomination prévu par la loi, et c’est à
juste titre que le Tribunal pénal fédéral a critiqué cette situation dans son rapport de
gestion 2006.
3.3 Conclusions et recommandations de la CdG-N
14. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a mis fin aux rapports de travail du procureur général de la
Confédération au moyen d’une convention, sans motif au sens de la loi sur le
personnel (LPers). L’indemnité de départ versée au procureur général l’a été
sans base légale correspondante. Eu égard à l’indépendance du procureur
général de la Confédération, ces modalités posent problème du point de vue
des principes régissant un Etat de droit.
15. Par sa manière d’agir envers le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), le
chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a contourné le Conseil fédéral qui, en sa qualité d’organe de
nomination, est seul compétent pour résilier les rapports de travail du procureur
général de la Confédération. Il a outrepassé ses compétences
16. Les rapports de confiance entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général de la
Confédération étaient altérés. Toutefois, eu égard à l’indépendance judiciaire
du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et la protection renforcée contre le
licenciement que la loi lui accorde, les divergences d’opinions et les tensions
entre les deux hommes ne sauraient justifier la manière d’agir du chef du
DFPJ. Il aurait en particulier dû exposer ses griefs envers le procureur général
au Conseil fédéral en respectant la procédure formelle prévue dans de tels
cas et conforme aux principes régissant un Etat de droit.
17. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a donné au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) des instructions
relatives à l’information du public sur les procédures d’enquête en
cours sans y être habilité. En sanctionnant disciplinairement le procureur gé91
néral pour non-respect de ces instructions, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a porté atteinte à
l’indépendance judiciaire de celui-ci.
18. Bien que les signes de conflit entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général
de la Confédération fussent visibles depuis un certain temps déjà, le Conseil
fédéral n’a pas assumé les responsabilités qui lui incombent en sa qualité
d’autorité de nomination et de surveillance du procureur général de la
Confédération. Même l’intervention de la Délégation des finances ne l’a pas
incité à se pencher sur le dossier du MPC.
Recommandation 5 Garantir l’indépendance du Ministère public de la Confédération
Le Conseil fédéral doit se pencher sans délai sur le dossier du Ministère public de la
Confédération et prendre des mesures garantissant son indépendance et celle des
magistrats qui le composent.
Recommandation 6 Garantir la liberté d’informer du Ministère public de la Confédération
Le Conseil fédéral veille à clarifier la délimitation entre la liberté d’informer du Ministère
public de la Confédération et l’activité d’information de son autorité de tutelle
administrative (DFPJ). 4 Problèmes relatifs à la bipartition de la surveillance
exercée sur le MPC
4.1 Constatations
Depuis sa création en 1889 jusqu’à l’entrée en vigueur du ProjEff le 1er janvier
2002, le MPC était soumis à la seule surveillance du Conseil fédéral exercée par le
DFPJ. Le ProjEff a séparé la surveillance et à confié la surveillance judiciaire à la
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal fédéral63, maintenant la surveillance administrative
dans le domaine de compétence du Conseil fédéral (art. 14, al. 1, PPF) qui en a
délégué l’exécution au DFPJ64. Ce mode de surveillance a été introduit afin de garantir
une indépendance encadrée par une surveillance judiciaire et une surveillance
exercée en matières de personnel, disciplinaire et comptable par le Conseil fédéral
en sa qualité d’autorité de nomination et dans la perspective de la réélection des titulaires
concernés. En vertu de l’art. 28, al. 2, LTPF, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) exerce depuis
le 1er avril 2004 la surveillance sur les recherches de la police judiciaire, c’est-
63 Voir message du Conseil fédéral du 28.1.1998 concernant la modification du code pénal
suisse, de la loi fédérale sur la procédure pénale et de la loi fédérale sur le droit pénal administratif
(FF 1998 1253).
64 Aucune disposition légale ne prévoit explicitement cette délégation au DFPJ, on peut toutefois
la déduire de l’art. 27 de l’ordonnance sur l’organisation du DFJP (Chef: Christoph Blocher) (Org DFPJ, RS
172.213.1).
92
à-dire la surveillance judiciaire sur le MPC. « Ce pouvoir de surveillance lui
donne[…] notamment le pouvoir de se faire produire n’importe quel dossier en tout
temps et de vérifier ainsi la façon dont l’enquête est menée. Si elle soupçonne des
manquements, elle procédera aux contrôles nécessaires et ordonnera d’office toutes
mesures utiles. »65 En outre, l’OFJ exerce la surveillance dans le domaine de
l’entraide internationale en matière pénale et la DélCdG sur les enquêtes relevant de
la protection de l’Etat.
La réorganisation de la surveillance sur le MPC entre dans le cadre des travaux en
cours sur l’adaptation de l’organisation des autorités pénales de la Confédération à la
nouvelle procédure pénale. Conformément à la décision de principe du Conseil fédéral,
cette réorganisation a pour but de réunifier la surveillance du MPC au sein du
DFPJ.
Ne voulant pas anticiper sur les résultats des délibérations du Parlement, la CdG-N
renonce ici à se prononcer le modèle de surveillance et se borne à faire quelques
constatations relatives au présent examen.
a) Surveillance administrative exercée par le DFPJ
Le présent examen a montré que l’autorité chargée de la surveillance administrative
du MPC non seulement dispose des moyens qui lui permettent d’obtenir les informations
relatives à l’affectation des ressources et les processus internes au MPC, mais
encore qu’elle les obtient effectivement. Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et des représentants
de chaque autorité de poursuite pénale ont siégé au sein de la direction générale
du ProjEff. Celle-ci a procédé à régulièrement planifié et contrôlé
l’affectation des ressources financières et en matière de personnel dans le cadre du
ProjEff (voir paragraphe 2.1.10, lettre b). Le secrétaire général du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a également
assumé la responsabilité du ProjEff2 qui avait pour but de préparer le redéploiement
du ProjEff. En outre, le MPC informe régulièrement le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) selon les modalités
suivantes :
- Copie des comptes-rendus du Ministère public de la Confédération établis à
l’attention de l’autorité chargée de la surveillance judiciaire (depuis 2002).
- Rapports de situation semestriels du ProjEff établis à l’attention de la CdGN
en sa qualité d’autorité de haute surveillance (depuis 2002).
- Rapports trimestriels sur les procédures d’enquête du MPC et les instructions
préparatoires de l’OJI (genre et nombre en cours, ouvertes et closes).
- Informations en vertu de l’art. 102bis PPF : En vertu de cette disposition, le
MPC peut communiquer au Conseil fédéral des données sur des procédures
d’enquête de la police judiciaire. Le Conseil fédéral peut demander de telles
informations (généralement à la suite d’articles publiés par la presse) ; en règle
générale, le MPC fournit ces informations spontanément. En 2006, le
MPC a communiqué au chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) des informations concernant dix procédures.
65 Message du Conseil fédéral du 28.2.2001 concernant la révision totale de l’organisation
judiciaire fédérale (FF 2001 4162).
93
- Séances mensuelles réunissant le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le chef intérimaire du
MPC. b) Surveillance judiciaire exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal
pénal fédéral
La CdG-N estime qu’il est nécessaire de clarifier la surveillance judiciaire. La base
légale de cette surveillance est lacunaire et manque de clarté. Pour combler ce vide,
le TPF a déjà décidé que la surveillance judiciaire exercée par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser)
s’étendait également à l’intervalle entre la clôture de l’instruction préparatoire et le
dépôt de l’acte d’accusation auprès de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) (voir paragraphe 2.1.4). Il
faudrait notamment examiner jusqu’à quel point et dans quels domaines la Cour des
plaintes est habilitée à donner des instructions. A cet égard, il faut en particulier veiller
à préserver l’impartialité du tribunal dans la conduite des procédures (voir paragraphe
2.1.10, lettre e).
L’examen effectué suite à la requête déposée par le MPC auprès de l’autorité de surveillance
a montré que la surveillance exercée jusqu’ici n’était pas sans poser certains
problèmes. Ces problèmes sont en cours d’analyse et en passe d’être résolus
(voir paragraphe 2.1.7).
Il y a cependant lieu de souligner ici que l’examen judiciaire des décisions du MPC
lors des procédures de recours constitue la principale et plus efficace forme de surveillance
judiciaire.
c) Délimitation entre les domaines d’activité des diverses autorités de
surveillance
Dans le cadre de son examen du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation » (voir section 2.1), la CdG-N a constaté que la partition de la surveillance
peut être source de problèmes lorsque les autorités de surveillance ne s’en
tiennent pas strictement à leurs compétences respectives. Le modèle de surveillance
actuellement en place prévoit une bipartition de la surveillance en surveillance administrative
et surveillance judiciaire dont le but est de garantir l’indépendance du
MPC. La CdG-N estime que les autorités de surveillance ne doivent pas contourner,
voire annuler cette séparation par des ententes ou en se commandant réciproquement
des rapports de surveillance. Une autorité de surveillance ne saurait inviter l’autre à
intervenir, tant il est vrai qu’aucune base légale ne le permet. Cela étant, la CdG-N
est d’avis qu’il est indispensable et judicieux de prévoir une coordination sur la base
de règles et de principes clairs. Ainsi, lorsque dans le cadre de l’exercice de la surveillance
judiciaire, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) fait des constatations dans les domaines
administratif ou disciplinaire, elle doit pouvoir le signaler à l’autorité chargée de la
surveillance administrative. Il incombe alors à celle-ci de se conformer aux règles en
la matière et de prendre les mesures qui s’imposent. Cette procédure doit être transparente
pour l’autorité surveillée. Elle doit respecter les principes régissant un Etat
de droit et en particulier garantir l’exercice de son droit d’être entendu.
Lors de l’ouverture et du déroulement des deux enquêtes extraordinaires ordonnées
par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et le DFJP (Chef: Christoph Blocher) (voir sections 2.2 et 2.3), il est apparu que la bi94
partition de la surveillance nécessitait quelques délimitations. Ces deux enquêtes ont
également donné lieu à certains chevauchements. De l’avis du chargé de l’enquête
réalisée pour le compte du DFPJ, délimitations et chevauchements n’ont pas porté à
conséquence. En tout état de cause, il était utile que les instances chargées de réaliser
ces enquêtes disposent des connaissances adéquates.
La CdG-N est persuadée que la bipartition de la surveillance est un modèle qui peut
fonctionner, comme le montrent les cantons dans lesquels ce système a fait ses preuves
(Saint-Gall et Berne, par exemple). Il est toutefois indispensable de préciser certains
points en matière de délimitation des domaines d’activité des deux autorités de
surveillance. La bipartition de la surveillance peut poser problème lorsque l’autorité
surveillée monte les autorités de surveillance l’une contre l’autre. Des délimitations
peu claires et une coopération étroite peuvent toutefois conduire à des excès de surveillance
pouvant aller jusqu’à compromettre l’indépendance du MPC. Par conséquent,
la CdG-N estime que la délimitation et la coopération entre les autorités de
surveillance soient clairement réglées à l’échelon de la loi.
4.2 Conclusions de la CdG-N
19. Les dispositions qui régissent actuellement la surveillance exercée sur le
MPC prévoient sa bipartition en surveillance administrative et surveillance
judiciaire afin de garantir l’indépendance de celui-ci. Les bases légales régissant
cette surveillance sont toutefois lacunaires et manquent de clarté. La
CdG-N est par conséquent d’avis qu’il est nécessaire de clarifier la délimitation
et la coordination entre les autorités de surveillance ainsi que la portée
de la surveillance administrative et celle de la surveillance judiciaire et de
les régler à l’échelon de la loi. Dans les principes, les constatations présentées
dans le présent rapport devront être prises en compte dans le cadre de
travaux en cours relatifs au réaménagement de la surveillance exercée sur le
MPC. 5 Vue d’ensemble des conclusions et recommandations
de la CdG-N
a) Au sujet du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
1. La procédure suivie par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) et par son président lors de
l’élaboration du rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation »
ne correspond pas à la procédure usuelle dans le domaine de la justice qui a
pour but d’examiner, dans le cadre de la surveillance judiciaire, la légalité
des méthodes d’investigation et de discuter d’éventuelles lacunes directement
avec l’autorité surveillée afin de chercher, avec elle, comment améliorer
la situation et, si besoin est, d’édicter les directives qui s’imposent. La
Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas fait preuve du comportement que l’on se doit
d’avoir à l’égard une autorité surveillée.
95
2. Lors de son audition, le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) a réagi en
adoptant une attitude peu coopérative et ses réactions ont contribué à faire
croître la tension dans les relations entre les deux autorités.
3. Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » émet des jugements
sur des aspects relevant du ProjEff et de la conduite qui n’entrent
pas dans le champ de compétence de la surveillance judiciaire, mais dans celui
de la surveillance administrative. En se substituant à l’autorité de surveillance
administrative sans base légale, la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) a outrepassé ses
compétences.
4. Les conclusions du rapport intermédiaire de surveillance ne correspondent
pas aux faits sur lesquels le rapport se base.
5. Les investigations entreprises par la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) ont été effectuées
après concertation avec le DFJP (Chef: Christoph Blocher) dans la perspective d’éventuelles mesures
administratives.
6. La confusion entre surveillance judiciaire et surveillance administrative a
notamment eu pour conséquence que le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
n’a pas été en mesure de s’apercevoir que des faits pouvant servir à entamer
une procédure disciplinaire à son encontre faisaient également l’objet
de l’enquête, ce qui contrevient aux voies de droit, notamment au droit
d’être entendu.
7. La CdG-N n’est pas parvenue à suivre la manière dont le rapport non publié
a été établi au sein de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser). La Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) n’a pas autorisé
la CdG-N à consulter les dossiers rendant compte de la décision correspondante.
Une telle attitude envers l’autorité chargée d’exercer la haute
surveillance est inacceptable.
8. La CdG-N ne peut objectivement pas tirer de conclusions suffisantes sur le
fonctionnement du MPC en raison des lacunes procédurales et matérielles
qui grèvent les résultats du rapport intermédiaire de surveillance « actes
d’accusation ». b) Au sujet du rapport intermédiaire de surveillance « Ramos »
9. Il ressort du rapport intermédiaire « Ramos » que le MPC et la PJF ont respecté
le cadre légal en vigueur en ce qui concerne l’engagement et la
conduite de Ramos en sa qualité de personne de confiance.
10. La CdG-N ne peut pas juger de l’opportunité de l’engagement de Ramos ; la
réponse à cette question dépend en effet du point de vue et des priorités définies
en matière de poursuite pénale.
11. La CdG-N conclut de son analyse qu’il est indispensable de créer une base
légale formelle régissant l’engagement de personnes de confiance.
96
c) Au sujet des quatre rapports d’enquête
12. Les rapports d’enquête innocentent partiellement le MPC et la PJF des accusations
d’inefficacité et de lacunes de conduite formulées à leur encontre.
Les mesures destinées à combler les lacunes organisationnelles constatées
ont été prises entre-temps. La CdG-N contrôlera leur mise en oeuvre dans le
cadre du suivi du ProjEff2.
13. Après l’agitation qui leur a été préjudiciable, il est important de recréer un
nouveau climat de sérénité pour permettre aux autorités de poursuite pénale
en général et au MPC en particulier de consolider leurs nouvelles structures,
leurs compétences judiciaires et leur pratique. La CdG-N estime qu’il est
important de rétablir et de renforcer la confiance dans les autorités fédérales
de poursuite pénale.
Recommandation 1 Créer une base légale régissant l’engagement de personnes de
confiance
Le Conseil fédéral veille à la création d’une base légale régissant l’engagement de
personnes de confiance dans le cadre de la poursuite pénale.
Recommandation 2 Accorder une priorité élevée à la réduction des affaires en suspens
auprès de l’OJI
Le Tribunal pénal fédéral doit accorder une priorité élevée à la réduction des affaires
en suspens auprès de l’Office fédéral des juges d’instruction (OJI) et prendre toute
mesure utile – en collaboration avec les autres autorités de poursuite pénale de la
Confédération – afin d’éviter la prescription de procédures.
Recommandation 3 Respecter les exigences découlant des compétences obligatoires
de la Confédération
Lors de la mise en oeuvre du projet d’efficacité, et en particulier lors de l’affectation
des ressources, le Conseil fédéral veille à ce que les autorités de poursuite pénale
soient en mesure de remplir leur mission avec la diligence nécessaire dans les domaines
soumis à la compétence obligatoire de la Confédération.
Recommandation 4 Définir, à l’échelon du Conseil fédéral, une stratégie supérieure
en matière de lutte contre la criminalité
Dans le cadre de la réorientation du projet d’efficacité, le Conseil fédéral définit une
stratégie supérieure en matière de lutte contre la criminalité qui bénéficie du soutien
du Parlement ou de ses organes compétents en la matière et veille à sa mise en oeuvre.
97
d) Au sujet de la démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
14. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a mis fin aux rapports de travail du procureur général de la
Confédération au moyen d’une convention, sans motif au sens de la loi sur le
personnel (LPers). L’indemnité de départ versée au procureur général l’a été
sans base légale correspondante. Eu égard à l’indépendance du procureur
général de la Confédération, ces modalités posent problème du point de vue
des principes régissant un Etat de droit.
15. Par sa manière d’agir envers le procureur général de la confédération (Valentin Roschacher), le
chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a contourné le Conseil fédéral qui, en sa qualité d’organe de
nomination, est seul compétent pour résilier les rapports de travail du procureur
général de la Confédération. Il a outrepassé ses compétences
16. Les rapports de confiance entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général de la
Confédération étaient altérés. Toutefois, eu égard à l’indépendance judiciaire
du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) et la protection renforcée contre le
licenciement que la loi lui accorde, les divergences d’opinions et les tensions
entre les deux hommes ne sauraient justifier la manière d’agir du chef du
DFPJ. Il aurait en particulier dû exposer ses griefs envers le procureur général
au Conseil fédéral en respectant la procédure formelle prévue dans de tels
cas et conforme aux principes régissant un Etat de droit.
17. Le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a donné au procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) des instructions
relatives à l’information du public sur les procédures d’enquête en
cours sans y être habilité. En sanctionnant disciplinairement le procureur général
pour non-respect de ces instructions, le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) a porté atteinte à
l’indépendance judiciaire de celui-ci.
18. Bien que les signes de conflit entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général
de la Confédération fussent visibles depuis un certain temps déjà, le Conseil
fédéral n’a pas assumé les responsabilités qui lui incombent en sa qualité
d’autorité de nomination et de surveillance du procureur général de la
Confédération. Même l’intervention de la Délégation des finances ne l’a pas
incité à se pencher sur le dossier du MPC.
Recommandation 5 Garantir l’indépendance du Ministère public de la Confédération
Le Conseil fédéral doit se pencher sans délai sur le dossier du Ministère public de la
Confédération et prendre des mesures garantissant son indépendance et celle des
magistrats qui le composent.
Recommandation 6 Garantir la liberté d’informer du Ministère public de la Confédération
Le Conseil fédéral veille à clarifier la délimitation entre la liberté d’informer du Ministère
public de la Confédération et l’activité d’information de son autorité de tutelle
administrative (DFPJ).
98
e) Au sujet de l’exercice de la surveillance sur le Ministère public de la
Confédération t
19. Les dispositions qui régissent actuellement la surveillance exercée sur le
MPC prévoient sa bipartition en surveillance administrative et surveillance
judiciaire afin de garantir l’indépendance de celui-ci. Les bases légales régissant
cette surveillance sont toutefois lacunaires et manquent de clarté. La
CdG-N est par conséquent d’avis qu’il est nécessaire de clarifier la délimitation
et la coordination entre les autorités de surveillance ainsi que la portée
de la surveillance administrative et celle de la surveillance judiciaire et de
les régler à l’échelon de la loi. Dans les principes, les constatations présentées
dans le présent rapport devront être prises en compte dans le cadre de
travaux en cours relatifs au réaménagement de la surveillance exercée sur le
MPC. 6 Marche à suivre
La CdG-N prie le Conseil fédéral et le Tribunal pénal fédéral de faire connaître d’ici
au 30 novembre 2007 leur avis sur les constations et les recommandations présentées
dans le présent rapport et de l’informer sur les mesures qu’ils auront prises.
Conformément à l’art. 40a, al. 6, de la loi sur le Parlement, elle le transmet également
à la commission judiciaire des deux Chambres.
Le 5 septembre 2007 Au nom de la Commission de gestion du Conseil national
Le président : Jean-Paul Glasson, conseiller national
Le secrétaire : Philippe Schwab
La présidente de la sous-commission DFJP (Chef: Christoph Blocher) ChF :
Lucrezia Meier-Schatz, conseillère nationale
La secrétaire de la sous-commission : Irene Moser
99
Liste des abréviations ATF Arrêts du Tribunal fédéral suisse
CdG Commission(s) de gestion
CdG-N Commission de gestion du Conseil national
ChF Chancellerie fédérale
CP Code pénal suisse du 21 décembre 1939, RS 311.0
CPF Code pénal français
CPP Code de procédure pénale (projet)
DélCdG Délégation des commissions de gestion
DFI Département fédéral de l’intérieur
DFJP (Chef: Christoph Blocher) Département fédéral de justice et police
Fedpol Office fédéral de la police
LFIS Loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’investigation secrète, RS 312.8
LParl Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement),
RS 171.10
LPers Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération,
RS 172.220.1
LSEE Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des
étrangers, RS 142.20
LTPF Loi fédérale du 4 octobre 2002 sur le Tribunal pénal fédéral,
RS 173.71
LTPF Loi fédérale du 4 octobre 2002 sur le Tribunal pénal fédéral,
RS 173.71
MPC Ministère public de la Confédération
OFJ Office fédéral de la justice
OFPER Office fédéral du personnel
OJI Office des juges d’instruction fédéraux
OLOGA Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement
et de l’administration, RS 172.010.1
OPers Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération,
RS 172.220.111.3
PAB Programme d’allégement des structures
PJF Police judiciaire fédérale
PPF Loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale, RS 312.0
ProjEff Projet d’efficacité
RDS Revue de droit suisse
RPS Revue pénale suisse
SAP Service d’analyse et de prévention
TPF Tribunal pénal fédéral
Org DFJP (Chef: Christoph Blocher) Ordonnance du 17 novembre 1999 sur l’organisation du Département
fédéral de justice et police, RS 172.213.1
100
Annexe
Liste des personnes entendues
(la fonction indiquée correspond à la fonction exercée lors de l’audition)
1. Erwin Beyeler, ancien chef de la Police judiciaire fédérale
2. Christoph Blocher, conseiller fédéral, chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher)
3. Kurt Blöchlinger, chef de la Police judiciaire fédérale
4. Walter Eberle, secrétaire général du DFPJ
5. Michel-André Fels, chef intérimaire du Ministère public de la Confédération
6. Emanuel Hochstrasser, président de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) du Tribunal pénal
fédéral
7. Andreas Keller, juge pénal fédéral, Tribunal pénal fédéral
8. Rolf Lüthi, avocat, chargé de l’enquête administrative au sein du Ministère
public de la Confédération
9. Valentin Roschacher, procureur général de la confédération (Valentin Roschacher)
10. Alex Staub, président du Tribunal pénal fédéral
11. Dieter Stüssi, 1er suppléant du chef de la Police judiciaire fédérale
12. Hanspeter Uster, conseiller d’Etat du canton de Zoug
13. Nicoletta della Valle, directrice suppléante de l’Office fédéral de la police
14 Jean-Luc Vez, directeur de l’Office fédéral de la police
15. Jürg Zinglé, chef de l’Office des juges d’instruction fédéraux
101
Table des matières
1 Contexte et objet de l’examen 7
1.1 Rappel des faits 7
1.2 Démarche 8
1.3 Objet de l’examen 8
1.4 Limites du présent examen et délimitation par rapport aux compétences
d’autres autorités 9
2 Les quatre rapports d’enquête 10
2.1 Le rapport intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » de la Cour
des plaintes du Tribunal pénal fédéral 10
2.1.1 Introduction 10
2.1.2 Remarque préliminaire relative au déroulement de la procédure
pénale fédérale 10
2.1.3 Motifs et genèse : chronologie 11
2.1.4 Contenu et conclusions du rapport 17
2.1.5 Avis du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) du 26 juin 2006 sur
le projet de rapport intermédiaire de surveillance 21
2.1.6 Réplique de la Cour des Plaintes (Président: Emanuel Hochstrasser) à l’avis du procureur général de la
Confédération du 26 juin 2006 25
2.1.7 Requête déposée par le MPC auprès de l’autorité de surveillance 26
2.1.8 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit relatifs au rapport
intermédiaire de surveillance « actes d’accusation » 28
2.1.9 Autres réactions suscitées par le rapport 30
2.1.10 Constatations et appréciations de la CdG-N 31
2.1.11 Conclusions de la CdG-N relatives au rapport intermédiaire de
surveillance « actes d’accusation » 37
2.2 Le rapport intermédiaire de surveillance « Ramos » de la Cour des
plaintes du TPF 38
2.2.1 Motifs et genèse 38
2.2.2 Contenu et conclusions du rapport 39
2.2.3 Autres publications de certains médias sur Ramos et investigations
complémentaires de la CdG-N 48
2.2.4 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit 49
2.2.5 Constatations et appréciations de la CdG-N 54
2.2.6 Conclusions de la CdG-N relatives au rapport intermédiaire de
surveillance « Ramos » 56
2.3 L’enquête administrative au sein du Ministère public de la Confédération
(rapport « Lüthi ») 56
2.3.1 Motifs et genèse 56
2.3.2 Conclusions du rapport 57
2.3.3 Réactions des autorités concernées 59
2.4 L’analyse de situation ProjEff (rapport « Uster ») 59
2.4.1 Motifs et genèse 59
2.4.2 Conclusions du rapport 60
2.4.3 Réactions des autorités concernées 62
102
2.5 Constatations et appréciations de la CdG-N relatives aux quatre rapports
d’enquête 62
2.6 Conclusions de la CdG-N 65
2.7 Recommandations de la CdG-N 66
3 Les circonstances de la démission du procureur général de la
Confédération 66
3.1 Exposé des faits 66
3.1.1 Introduction 66
3.1.2 Chronologie du conflit entre le chef du DFJP (Chef: Christoph Blocher) et le procureur général
de la Confédération 67
3.1.3 Résultats des auditions et des avis rendus par écrit relatifs à la
démission du procureur général de la confédération (Valentin Roschacher) 79
3.2 Constatations et appréciations de la CdG-N 83
3.3 Conclusions et recommandations de la CdG-N 90
4 Problèmes relatifs à la bipartition de la surveillance exercée sur le MPC 91
4.1 Constatations 91
4.2 Conclusions de la CdG-N 94
5 Vue d’ensemble des conclusions et recommandations de la CdG-N 94
6 Marche à suivre 98

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